TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO NACIONAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CENTRO-OCCIDENTAL

JUEZ PONENTE: ROSA ACOSTA CASTILLO
Expediente Nº VP31-R-2016-000448

En fecha 26 de enero de 2023, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, proveniente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, contentivo del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial (apelación), interpuesto por el abogado Gabriel A. Puche Urdaneta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del abogado bajo el Nº 29.098, en su condición de apoderado Judicial del ciudadano ONESIMO SEGUNDO VILLASMIL, titular de la cedula de identidad Nº V-4.150.756, contra la ALCALDIA DEL MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA DEL ESTADO ZULIA.

Tal remisión obedeció al auto de fecha 18 de noviembre de 2015, en razón de la Resolución Nº 2012-0011 de fecha 16 de mayo de 2012, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, número 39.972 de fecha 26 de julio de 2012, mediante la cual se creó el Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y le suprimieron a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, la competencia territorial en las circunscripciones judiciales que en ella se menciona, en acatamiento a las intrusiones impartidas por la Sala Político Administrativa a través del Memorando Nº COORD/000714/2015, de fecha 5 de noviembre de 2015 y su alcance Memorando Nº COORD/000724/2015 del 11 del mismo año, se paraliza la presente causa y en consecuencia se remite el expediente en el estado en que se encuentra a los fines de que continué su curso legal en ese Órgano Jurisdiccional.

En fecha 26 de enero de 2023, se designo ponente a la Dra. Rosa Acosta, y en misma fecha este Juzgado Nacional ordenó notificar a las partes intervinientes, de conformidad con lo previsto en los artículos 14 y 233 del código de Procedimiento civil, aplicables por remisión expresa del articulo 31 de la ley Orgánica de la jurisdicción Contenciosa Administrativa y una vez que conste en autos la notificación de las partes, se pasara el expediente a la juez ponente Dra. Rosa Acosta.

En fecha 17 de julio de 2023, se dijo constancia que se libraron boletas de notificación dirigidas al ciudadano Onesimo Segundo Villasmil Méndez; y notificaciones por oficio Nº JNCARCO/1093/2023 dirigido al Alcalde del municipio la Cañada de Urdaneta del estado Zulia; oficio Nº JNCARCO/1094/2023 dirigido al Sindico Procurador del Municipio la Cañada de Urdaneta del estado Zulia y oficio de Comisión JNCARCO/1095/2023 dirigido al Juzgado del Municipio La Cañada de Urdaneta de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, con su respectivo despacho.

En fecha 05 de octubre de 2023, se agregó exposición de la Coordinación de Alguacilazgo de este Juzgado Nacional, dejando constancia que en fecha 22 de septiembre de 2023, se entregó a la oficina de correspondencia de la Dirección Administrativa Regional-DAR Zulia, oficio N° JNCARGO/1095/2023, constante de dos (02) folios útiles.

En fecha 03 de marzo de 2026, se dejó constancia que mediante Acta N°3 levantada en fecha 23 de febrero de 2026, se dejo constancia que la Dra. Martha Elena Quivera, Jueza Nacional Suplente de este Juzgado Nacional, realizó la entrega de las causas administrativas y judiciales a la Juez Dra. Rosa Acosta Castillo, Jueza Provisoria de este Juzgado Nacional, en virtud de la culminación del reposo médico de la segunda de las nombradas, y visto el contenido del Acta N°4 levantada en esa misma fecha, se reconstituyo la Junta Directiva de este Órgano Jurisdiccional quedando conformada de la siguiente manera Dra. Helen Nava Rincón, Jueza Presidenta; Dr. Aristóteles Cicerón Torrealba, Juez Vicepresidente y la Dra. Rosa Acosta Castillo, Jueza Nacional; en consecuencia, este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, se aboca al conocimiento de la presente causa y de conformidad con lo previsto en el articulo 48 de la ley orgánica de la jurisdicción Contencioso administrativa, se le otorga a las partes el lapso de cinco (05) días de despacho para recusar a los jueces, de existir motivos. Vencido el lapso previsto en el citado articulo, la causa seguirá su curso en el estado en que se encuentra.

Realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, este Juzgado Nacional observa lo siguiente:

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMNISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 08 de abril de 2008, el ciudadano ONESIMO SEGUNDO VILLASMIL MENDEZ, titular de la cedula de identidad Nº V-4.150.756, debidamente representado por el abogado Gabriel A. Puche Urdaneta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del abogado bajo el Nº 29.098, debidamente identificado ut supra, interpuso Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Señaló que “(…) [la] parte demandante que su representado ejerce funciones como Concejal del Municipio la Cañada de Urdaneta del Estado Zulia desde el 03 de enero de 1996 hasta la presente fecha, y por ello es acreedor de los derechos que aparecen descritos en los artículos 2 y 7 de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, vigente desde el 26 de marzo de 2002, esto es: bono de fin de año, bono vacacional, un monto por emolumentos retenidos y por último, el derecho a prestaciones sociales consagrado en el artículo 92 de la Constitución Nacional. Que durante el ejercicio de la función pública de su representado, los emolumentos devengados, han estado soportados legal y constitucionalmente, por la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales, por el Decreto sobre el Régimen Transitorio de las Remuneraciones de los mas Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, y por la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios”. (…)”. (Mayúscula del Texto Original, Corchetes de este Juzgado Nacional).

Manifestó que,” [la] Cámara Municipal del Municipio La Cañada de Urdaneta mediante reforma de la Ordenanza de Presupuesto del Ejercicio Fiscal de los años 2005, 2006, 2007 y 2008 ordenó el pago de emolumentos los cuales fueron cancelados en forma lineal hasta la fecha, que la situación que se agrava con la Circular Nº 01-00-000492, de fecha 21 de junio de 2005 y de las Circulares Nº 07-02-015 del 18/11/2002 y Nº 01-000397 del 15 de junio de 2006, emitidas por la Contraloría General de la República, que a pesar de su naturaleza no vinculante, le permitió a los órganos contralores municipales entorpecer y amenazar el reconocimiento de los derechos de su mandante, previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en sus artículos 21, 86, 92 y 147…”. (…)”. (Corchetes de este Juzgado Nacional).

Indicó que, “[La] condición de funcionario público de elección popular se encontraba plasmada en los artículos 146 y 147 de la Carta Magna, los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios y en sus antecedentes: Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las entidades Federales y Municipales del 12 de diciembre de 1996, el artículo 7 del Decreto sobre el Régimen Transitorio de las Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios de fecha 28 de enero de 2000, y el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; todo ello auspiciado por el régimen constitucional iniciado en 1999 y protegido en el artículo 89, numeral 1° de la Constitución Nacional (…) ”. (Mayúscula del Texto Original, Corchetes de este Juzgado Nacional).

Arguyó que, “[desde] 1996 a través de la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales, en su artículo 7, se le otorgó a los Concejales el derecho a jubilarse, lo cual determina que es funcionario publico de elección popular, que tiene derecho a cobrar prestaciones sociales. En base a los emolumentos indicados en actas procede a calcular sus prestaciones sociales según el artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, bono vacacional de conformidad con el articulo 25 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y aguinaldos según el artículo 24 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, lo cuales ascienden a la suma de Bs. 148.547,70. Todos los conceptos reclamados ascienden a un monto de Bs. 148.547,70. Monto por el que demanda al ente municipal querellado, más los intereses legales y constitucionales. Solicita que el Municipio Lagunillas sea condenado en costas de conformidad con lo previsto en el artículo 159 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Por último solicita la desaplicación por inconstitucional de la circular N! 01-00-000492 de fecha 21 de junio de 2005, y de los dictámenes u oficios Circulares Nº 07-02-015 de fecha 18 de noviembre de 2002 y No. 01-000397 de fecha 15 de junio de 2006, manado de la Contraloría general de la República, por no ser vinculantes (...)". (Sic). (Mayúscula del Texto Original, Corchetes de este Juzgado Nacional).

Petitorio
De la narrativa y con base a los fundamentos jurídicos precedente expuesto se colige, que el municipio la cañada de Urdaneta del Estado Zulia, le adeuda a mi mandante la suma de : CIENTO OCHENTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS DOS BOLIVARES CON SETENTA Y DOS CENTIMOS (Bs. 84.547.702,72), equivalente a Ciento ochenta y cuatro mil quinientos cuarenta y siete bolívares fuertes con setenta céntimos (BsF. 184.547,70) sin los intereses legales y constitucionales, tal como consta de los cálculos anexos y por tanto solicito:
1- Se declara CON LUGAR la presente querella y se le ordene al municipio La Cañada de Urdaneta del Estado Zulia, por órgano de su Alcalde Ciudadana NIDIA GUTIERREZ DE ATENCIO, y la cámara Municipal el pago de las prestaciones sociales con todos sus intereses, por el tiempo de servicio como Concejal, los emolumentos indebidamente retenidos, el bono de fin de año y bono vacacional, desde el año 2.000 por un monto de: CIENTO OCHENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE BOLIVARES FUERTES CON SETENTA CENTIMOS (Bs. 184.547,70), además de los INTERESES legales y constitucionales.
2- Se declare SIN LUGAR la DESAPLICAION POR INCONSTITUCIONAL de la CIRCULAR Nro 01-00-000492, de fecha 21 de junio de 2005, y de los dictámenes u oficios circulares Nro 07-02-015 del 18 de noviembre de 2002 y nro 01-000397 del 15 de junio de 2006, EMANADO DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, por no ser vinculante y que en consecuencia los derechos exigidos están soportados constitucionalmente en sus artículos 86,89, y 92 de la carta magna y se le ordene al municipio, por órgano de su Alcalde, el pago de los conceptos reseñados en los párrafos anteriores para mi representado, ya que el único órgano estadal para modificar e interpretar la constitución Bolivariana de Venezuela, es la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a tenor de lo Previsto en el articulo 335 de la Constitución Bolivariana de Venezuela.
3- Se practique la citación del: SINDICO PROCURADOR MUNICIPAL y la notificación de la ALCALDESA DEL MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA DEL ESTADO ZULIA, en la sede de la alcaldía del municipio la cañada de urdaneta del estado Zulia, parroquia concepción del municipio la cañada de urdaneta del estado Zulia.
4- La condenatoria en costas al ente demandad, tal como lo prevé el articulo 159 de la ley orgánica del poder publico municipal, y la corrección monetaria y los intereses legales y constitucionales de todas las sumas demandadas así como el nombramiento de expertos para tal fin.

-II-
DE LA SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN
Mediante decisión de fecha 18 de noviembre del año 2009, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, declaró SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial Interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:

El fondo de la presente querella se contrae a dos aspectos fundamentales: el primero vinculado a la solicitud de aplicación del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios en lo atinente al bono vacacional y al bono de fin de año; y el segundo el derecho a percibir prestaciones sociales, recogido en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana Venezuela, por cuanto el demandante considera que los Concejales si bien no son funcionarios públicos de carrera si lo son de elección popular y por tanto acreedores de tales derechos.
Ahora bien, de la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Juzgadora observa, que riela al folio 23 del expediente, fotocopia “CREDENCIAL CONCEJAL AL CONCEJO MUNICIPAL”, emanada de la Junta Municipal Electoral del municipio La Cañada de Urdaneta del Estado Zulia, de fecha 5 de diciembre de 2000, a través de la cual se “(…) acredita al Ciudadano (…) ONESIMO VILLASMIL, titular de la Cédula de Identidad Nº V.- 4.150.756, (…) CONCEJAL PRINCIPAL AL CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA DEL ESTADO ZULIA, electo (…) en las elecciones celebradas el 3 de diciembre de 2000, para un período de cuatro (4) años, de conformidad con lo establecido en el Artículo 2 del Estatuto Electoral del Poder Público…”. (Resaltado y mayúsculas del texto).

Asimismo, se observa que cursa al folio 22 del expediente, fotocopia “CREDENCIAL CONCEJAL NOMINAL”, emanada de la Junta Municipal Electoral del municipio La Cañada de Urdaneta del Estado Zulia, de fecha 9 de agosto de 2005, a través de la cual se “(…) acredita al Ciudadano (…) ONESIMO SEGUNDO VILLASMIL MÉNDEZ, titular de la Cédula de Identidad Nº V.- 4.150.756, (…) CONCEJAL NOMINAL DEL MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA DEL ESTADO ZULIA Circuito N° 1, electo (…) en las ELECCIONES MUNICIPALES Y PARROQUIALES 08/2005 celebradas el Domingo 07 de agosto de 2005, para un período de cuatro (4) años, de conformidad con lo establecido en el Artículo 2 del Estatuto Electoral del Poder Público”. (Resaltado y mayúsculas del texto).

Igualmente, corre inserto al folio 55, fotocopia “ACTA DE TOTALIZACIÓN, ADJUDICACIÓN Y PROCLAMACIÓN DE CONCEJALES(AS) MUNICIPALES”, provenida de la Junta Municipal Electoral del Municipio La Cañada de Urdaneta del Estado Zulia, de fecha 8 de agosto de 2005, mediante la cual se proclamó como Concejal Lista del Municipio la Cañada de Urdaneta del Estado Zulia, para el período de cuatro (4) años, al ciudadano Onesimo Segundo Villamil Méndez.

De lo anterior se desprende, por un lado, que la Ley vigente para el momento en que el querellante fue elegido como Concejal Principal del Municipio La Cañada de Urdaneta del Estado Zulia, esto es, 5 de diciembre de 2000, para un período de cuatro (4) años, era la Ley Orgánica de Régimen Municipal, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario Nº 4.109 de fecha 15 de junio de 1989, la cual establecía en su artículo 56, que “La elección de los concejales se hará por votación universal, directa y secreta con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica del sufragio”.

De otra parte, se aprecia que el ciudadano Onesimo Villasmil Méndez, en fecha 7 de agosto de 2005, fue reelegido como Concejal nominal del municipio La Cañada de Urdaneta del Estado Zulia, encontrándose vigente para dicha fecha la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.204 de fecha 8 de junio de 2005, la cual dispuso en su artículo 92, que “La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo Municipal integrado por los concejales o concejalas electos o electas en la forma determinada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la ley respectiva(…)”.

Sobre la base de lo expuesto, es evidente entonces que los miembros del Concejo Municipal detentan cargos de elección popular, que por su naturaleza y por mandato del artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se encuentran excluidos tanto del régimen jurídico aplicable a los funcionarios públicos de carrera, como a los trabajadores que en virtud de un contrato prestan servicio a la Administración Pública y se rigen por la Ley Orgánica del Trabajo.

En este sentido, el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé: “Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley (…)”.

Ahora bien, en lo relativo a las remuneraciones de los Concejales, conveniente resulta destacar lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, cuyo tenor es el siguiente: “La ley orgánica que rige la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y, de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneración de los demás funcionarios del respectivo Municipio deberá ser compatible con aquéllas y sostenible para las finanzas municipales”.

Asimismo, el artículo 95 numeral 21 eiusdem, expresa literalmente: “(…)Los concejales y concejalas deberán presentar dentro del primer trimestre del ejercicio fiscal respectivo, de manera organizada y pública a los electores de la jurisdicción correspondiente, la rendición de su gestión legislativa y política del año inmediatamente anterior, en caso contrario, se le suspenderá la dieta hasta su presentación.(…)”

De las disposiciones normativas parcialmente transcritas, se desprende pues, que la remuneración de los Concejales con ocasión a su condición, consistirá en la percepción de una dieta, cuyos límites se fijan en atención de lo previsto en la Ley Orgánica que rige la materia, que en el presente caso alude a la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, cuyo objeto consiste en fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen, entre otros, los altos funcionarios de las Entidades Distritales y Municipales.

Se infiere pues, de todo lo expuesto, la existencia de una remuneración o retribución distinta del concepto sueldo, entendido éste como todo ingreso, provecho o ventaja que el funcionario público perciba en forma fija, regular y periódica, equiparable al concepto de salario previsto en la Ley Orgánica del Trabajo. Tal conclusión se reafirma con la naturaleza electiva y el carácter no permanente del cargo que ejercen los Concejales, quienes no se encuentran sometidos a un determinado horario de trabajo, por lo que no están vinculados al Municipio laboralmente.

Sobre este particular, este Juzgado estima necesario efectuar la correspondiente distinción entre los conceptos de “dieta” y “salario”, sobre lo cual -en un caso similar- se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia Número 2006-3106 de fecha 22 de noviembre de 2006, caso: Jesús Amado Piñero Fernández, y asimismo la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia Número 2007-1386 del 26 de julio de 2007, caso: Pedro José Perdomo vs. Municipio Iribarren del Estado Lara en los términos siguientes:

“(…) En tal sentido, esta Corte considera pertinente analizar lo que se debe entender por dieta y por salario, a los fines de su distinción; señalando al efecto que la dieta, es el pago que por mandato de la Ley perciben ciertos funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de una función o cargo, la cual sólo se hará efectiva, siempre y cuando conste su asistencia personal a las sesiones de la Cámara o Junta a la que pertenezcan y para la cual hayan sido electos; por el contrario el salario es la remuneración, provecho o contraprestación que reciben los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio regular y permanente, en virtud de una relación laboral, y previa celebración de un contrato de trabajo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo.

(…omissis…)

Al respecto, este Órgano Jurisdiccional Colegiado considera oportuno determinar cuáles son las características que posee la dieta y en tal sentido observa: 1) Es por naturaleza una obligación pecuniaria condicionada, ya que sólo se genera en virtud de la asistencia personal del funcionario a la sesión; 2) No es un pago permanente sino que varia mensualmente, de acuerdo a la asistencia personal a la sesión; 3) No es objeto de deducciones; 4) Es susceptible de suspensión inmediata, en el caso particular previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; 5) No establece, crea, ni mantiene una relación de subordinación ni de jerarquía en relación al órgano que la pagó y el funcionario que la percibe; 6) No se genera en caso de inasistencia del funcionario a la sesión respectiva; 7) Es el pago típico que realizan los órganos colegiados, generalmente deliberantes (legisladores) pero no pueden ser catalogados como tal.

Por consiguiente, en el caso de marras, mal podría el recurrente alegar que la dieta que percibía por concepto de la labor que el realizaba como Miembro de la Junta Parroquial ‘Rómulo Betancourt’, era un salario y mucho menos que el mismo generaba o da lugar al pago de prestaciones sociales”.

Así pues, se colige de la sentencia parcialmente reseñada que, la dieta, supone el pago que por mandato de la Ley perciben ciertos funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de una función o cargo, la cual sólo se hace efectiva, en tanto su asistencia personal a las sesiones de Cámara o Junta a la que pertenezcan, para la cual hayan sido electos; mientras que, el salario es la remuneración, provecho o contraprestación que perciben los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio regular y permanente, en virtud de una relación laboral, y previa celebración de un contrato de trabajo, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Trabajo.

De tal modo, verificada como ha sido por esta Juzgadora la distinción entre salario y dieta, y asumiendo que la remuneración que perciben los Concejales se circunscribe a una dieta, es de significar que sus límites deberán fijarse en atención de lo previsto en la Ley Orgánica que rige la materia, que en el presente caso, es la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, cuyo objeto contemplado en su artículo 1° prevé:

“(…) fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen los gobernadores o gobernadoras, los legisladores o las legisladores de los consejos legislativos, el alcalde o alcaldesa del Distrito Metropolitano de Caracas, de lo demás distritos metropolitanos y municipios; los concejales o concejalas del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los distritos y municipios; los miembros de las juntas parroquiales y demás altos funcionarios de la administración pública estadal, distrital y municipal”.

En conclusión, estima esta Juzgadora conforme a las disposiciones contempladas en el nuevo régimen municipal que no es posible que los Concejales perciban remuneraciones distintas a la percepción de las aludidas “dietas”, y por ende, debe entenderse, que los límites establecidos en la mencionada Ley Orgánica de Emolumentos, aluden a dicha categoría de remuneración, de la cual no puede desprenderse ningún otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año, aguinaldos y el bono vacacional, a los que alude la Ley mencionada, derechos que surgen como consecuencia de una relación de carácter laboral.

Correspondiendo acotar además, que los Órganos y Entes de la Administración Pública en cualquiera de sus niveles, debe sujetarse estrictamente a las normas constitucionales y legales que definen sus atribuciones, siendo nulas aquellas actuaciones que no acaten el “principio de legalidad’ o “principio restrictivo de la competencia”, previsto en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual a su vez deriva del principio del Estado de Derecho, que supone la sujeción de los órganos del Poder Público a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

Por lo que, siguiendo la perspectiva antes adoptada, dado que los Concejales tienen la condición de ejercer un cargo electivo regulado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, no cabe duda para este Juzgado en razón al aludido principio de legalidad, que al no prever ésta, normas acerca del derecho al pago de los beneficios antes mencionados, ni contener disposición alguna que permita inferir tal posibilidad; no resulta dable, a falta de disposiciones expresas, aplicar, como normas supletorias, las previsiones que sobre la materia contiene la Ley del Trabajo, por cuanto del análisis anteriormente expuesto se evidencia que no corresponden a los Concejales los derechos allí consagrados. Así se decide.
En virtud de todo lo expuesto, mal puede este Juzgado otorgar al querellante, los beneficios previstos en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, relativos a la bonificación de fin de año y el bono vacacional, en tanto: i) éste no puede ser considerado funcionario público de carrera; ii) el mismo no devenga sueldo sino sólo dietas; y iii) tales conceptos van dirigidos a los “empleados” del respectivo Estado o Municipio y, tal como se concluyó supra, el querellante no detentó la condición de empleado ni percibió sueldo alguno durante el desempeño de sus funciones.

Con fundamento de lo precedentemente expuesto, se reitera que los Concejales detentan cargos de elección popular, lo que los excluye del régimen jurídico aplicable a los funcionarios de carrera, así como del régimen aplicable a los trabajadores que en razón de un contrato prestan sus servicios a la Administración, y que debido a su condición detentan una dieta, la cual -tal como ya se declaró-, no puede ser equiparada al concepto de “salario” y por ende no puede pretenderse que genere el pago de prestaciones sociales. Así se decide.
En virtud de lo anterior, resulta inoficioso entrar a conocer las defensas opuestas por la representación del Municipio, referentes a la “…caducidad de la acción propuesta por la parte actora…” y la “…extemporánea reclamación del pago de la prestación de antigüedad, por prematura…”. Así se decide.

Por último el querellante solicita la desaplicación de la Circular Nº 01-00-000492 de fecha 21 de junio de 2005, de la Circular Nº 07-025-015 del 18 de noviembre de 2002 y de la Circular Nº 01-000397 del 15 de junio de 2006 emitidas por la Contraloría General de la República, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad. Ante la solicitud este tribunal observa:
Primeramente, se destaca la imposibilidad que tuvo esta Juzgadora para corroborar las denuncias esbozadas por la parte querellante, por no haber producido las referidas circulares en el curso del proceso.

No obstante, de los alegatos esbozados por las partes, se observa que las circulares mencionadas tienen una finalidad consultiva de la administración y por tanto no son actos administrativos nacidos de un procedimiento contradictorio previo, que no tienen naturaleza obligante o vinculante y por ende no generan gravamen directo al querellante, razón por la cual, este tribunal considera que el control difuso de la constitucionalidad no procede en este caso por carecer las citadas circulares de fuerza vinculante para la administración municipal. Así se decide.

Así las cosas, es forzoso para esta Juzgadora declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.

DECISIÓN:
Por los fundamentos expuestos, este JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, declara en los siguientes términos:

PRIMERO: SIN LUGAR la demanda interpuesta por el abogado GABRIEL PUCHE URDANETA obrando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano ONESIMO SEGUNDO VILLASMIL MÉNDEZ, en contra del MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA DEL ESTADO ZULIA.

SEGUNDO: Se condena en costas a la parte perdidosa en el presente juicio, por la cantidad del 1% del valor de la demanda a tenor de lo previsto en el artículo 274 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 156 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

TERCERO: Notifíquese al Síndico Procurador Municipal del Municipio La Cañada de Urdaneta del Estado Zulia por oficio acompañado de copia certificada de la sentencia, a tenor de lo dispuesto en el artículo 152 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

-III-
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a este Juzgado Nacional pronunciarse previamente sobre su competencia para conocer el presente recurso de apelación interpuesto por el abogado Armando Machado, inscrito en el Instituto de Previsión Social del abogado bajo el Nº 89.875, en su condición de apoderado Judicial del ciudadano Onesimo Segundo Villasmil, titular de la cedula de identidad Nº V-4.150.756, debidamente identificado ut supra, contra la decisión de fecha 18 de noviembre de año 2009, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.

El artículo 9, numeral 1 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece lo sigue:

“Artículo 9: “Los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa serán competentes para conocer de:

1. Las impugnaciones que se interpongan contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, incluso; por desviación de poder”.
(…omissis…)

Concatenado con lo previsto en el artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que señala:

1. “Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de (…) Las apelaciones de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (…)”.

Por su parte, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece:

2. “Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

En atención a la disposición de la citada norma, las apelaciones que se interpongan contra decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, corresponde decidirlas a las Cortes de lo Contencioso Administrativo -hoy Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa-.

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa publicada en Gaceta Oficial No. 37.377, de fecha 16 de junio de 2010, se consagró en su artículo 15, ordinal 2°, la creación de un Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Centro-Occidental, con competencia territorial en el estado Zulia, entidad federal donde se encuentra ubicado el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (Región Occidental), parte querellada. El mismo artículo faculta a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, a crear nuevos Juzgados Nacionales o modificar la distribución territorial, de acuerdo con las necesidades de esta Jurisdicción.

Así, a través de la Resolución Nº 2012-0011, dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 16 de mayo de 2012, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.972, de fecha 26 de julio de 2012, modificada por Resolución No. 2015-0025, de fecha 25 de noviembre de 2015, se suprimió la competencia territorial a las Cortes de lo Contencioso Administrativo en las Circunscripciones Judiciales de los estados Falcón, Lara, Portuguesa, Barinas, Táchira, Trujillo, Mérida y Zulia.

Con base a las consideraciones anteriormente expuestas, este Órgano Jurisdiccional concluye que la competencia para conocer, en segundo grado de jurisdicción, corresponde a este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, en consecuencia, se declara COMPETENTE para conocer sobre el recurso de apelación interpuesto en fecha 27 de noviembre de 2009, por el abogado Armando Machado, inscrito en el Instituto de Previsión Social del abogado bajo el Nº 89.875, en su condición de apoderado Judicial del ciudadano Onesimo Segundo Villasmil, debidamente identificado ut supra, de la sentencia dictada en fecha 18 de noviembre de año 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia donde declaró SIN LUGAR la querella funcionarial interpuesta. Así se declara.

-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Juzgado Nacional emitir pronunciamiento en virtud del auto de fecha 22 de enero de 2010, el cual se oyó en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto por el abogado Armando Machado, inscrito en el Instituto de Previsión Social del abogado bajo el Nº 89.875, en su condición de apoderado Judicial del ciudadano Onesimo Segundo Villasmil, debidamente identificado ut supra, contra la sentencia dictada en fecha 18 de noviembre de año 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, donde se declaró Sin Lugar la querella funcionarial interpuesta. A tal efecto, este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental estima necesario revisar las actuaciones procesales, con el fin de verificar si en la presente causa se consumó la perención de la instancia en el desarrollo del iter procedimental, previo a lo cual, pasa a realizar algunas consideraciones en relación con dicha figura.

La perención de la instancia, según la doctrina, constituye uno de los modos anormales de terminación del proceso, mediante el cual, en términos generales, se pone fin al juicio por la paralización del proceso, durante un período establecido por el Legislador, en el que no se realizó ningún acto de impulso procesal.

A través de este mecanismo anómalo se extingue el procedimiento por falta de gestión imputable a las partes, durante un determinado período establecido por la Ley, con el objeto de evitar que los procesos se prolonguen indefinidamente, manteniendo en incertidumbre a las partes y en suspenso los derechos ventilados; dado que, debiendo los recurrentes dar vida y actividad al juicio, resulta lógico asimilar la falta de gestión al tácito propósito de abandonarlo. De esta forma, la Perención de Instancia surge como “el correctivo legal a la crisis de actividad que supone la detención prolongada del proceso” (Vid. LA ROCHE, Ricardo Henríquez, “Instituciones de Derecho Procesal”, Ediciones Liber, Caracas, 2005, pág. 350). Dicho de otro modo, este instituto procesal se erige como un mecanismo de ley, diseñado con el propósito de evitar que los procesos se perpetúen en el tiempo y los órganos de administración de justicia deban procurar la composición de causas en las cuales no existe interés por parte de los sujetos procesales.

En ese mismo orden de ideas la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal de la República, en las sentencias Nros. 5.837 y 5.838, ambas de fecha 5 de octubre de 2005, casos: Construcción y Mantenimientos Guaiqui, C.A., y Alfonso Márquez, y Nº 208, de fecha 16 de febrero de 2006, caso Luís Ignacio Herrero y otros; entre otras, estableció que en materia de perención de instancia debe atenderse a lo previsto en el encabezamiento del artículo 267 del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto establece:

“Artículo 267.- Toda instancia se extingue por el transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes. La inactividad del juez después de vista la causa, no producirá la perención […]”.

La norma parcialmente transcrita permite advertir que, el supuesto de procedencia de la figura procesal en análisis comporta la concurrencia de dos requisitos, a saber: i) la paralización de la causa durante el transcurso de un (1) año, que debe computarse a partir de la fecha en que se efectuó el último acto de procedimiento y, ii) la inactividad de las partes durante el referido período, en el que no realizaron acto de procedimiento alguno; sin incluir el legislador procesal el elemento volitivo de las partes para que opere la perención de la instancia; por el contrario, con la sola verificación objetiva de los requisitos aludidos, ésta procede de pleno derecho, bastando, en consecuencia, un pronunciamiento mero declarativo dirigido a reconocer la terminación del proceso por esta vía (Con relación al elemento volitivo en la perención de la instancia, vid. sentencia Nº 00126 de fecha 18 de febrero de 2004, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

Asimismo, se observa que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, prevé la institución procesal de la perención de la instancia, específicamente en su artículo 41, en los siguientes términos:

“Toda instancia se extingue por el transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes, salvo que el acto procesal siguiente le corresponda al Juez o Jueza, tal como la admisión de la demanda, la fijación de la audiencia y la admisión de pruebas. Declarada la perención, podrá interponerse la acción inmediatamente después de la declaratoria”.

Al efecto, tal como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, deberá entenderse como acto de procedimiento, aquel que sirva para iniciar, sustanciar y decidir la causa, sea efectuado por las partes o por el Tribunal y, en caso de emanar de terceros, debe igualmente revelar su propósito de impulsar o activar la misma. De esta forma, esta categoría de actos, debe ser entendida como aquella en la cual, la parte interesada puede tener intervención o, en todo caso, existe para ella la posibilidad cierta de realizar alguna actuación; oportunidad ésta que, en el proceso contencioso administrativo, culmina con la presentación de los informes y antes de ser vista la causa (Vid., entre otras, la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 14 de diciembre de 2001, caso: DHL Fletes Aéreos, C.A. y otros).

En razón de lo anterior, ante la renuncia tácita de las partes de continuar gestionando el proceso, manifestada en su omisión de cumplimiento de algún acto de procedimiento que revele su intención de impulso o gestión, se produce la extinción del procedimiento pero no de la pretensión, ni se destruyen las decisiones dictadas, ni se priva de valor jurídico a las pruebas recogidas, las cuales, tendrán eficacia probatoria en un proceso futuro que origine el nuevo ejercicio de la demanda. (Vid. Arístides Rengel-Romberg. Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, Volumen II, Pág. 381). De tal manera, que consumada la perención no se produce cosa juzgada material, excepto cuando la instancia perimida es la segunda y el fallo apelado quedase firme.

Ahora bien, con fundamento en las consideraciones que preceden, y circunscribiéndonos al caso de marras, este órgano jurisdiccional observa que, en fecha veintiséis (26) de enero de 2023, este Juzgado Nacional, mediante auto de entrada se ordenó:

“(…) SE ORDENA la notificación de las partes intervinientes de conformidad con lo previsto en los artículos 14 y 233 del Código de Procedimiento Civil aplicable por remisión expresa del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, haciéndole saber que una vez conste en actas la última de las notificaciones practicadas, y trascurrido el termino de diez (10) días despacho para tenerlos por notificados de la reanudación de la presente causa; Posterior a la cual, se pasará el expediente a la Juez Ponente Dra. Rosa Acosta (…)”

De la cronología de las actuaciones detalladas supra este Órgano Jurisdiccional constata que desde el veintiséis (26) de enero de 2023, (Vid. Folio ciento ochenta y nueve (189) de la Pieza Principal del expediente Judicial), fecha en la cual se le dio entrada a la presente causa y se ordeno la notificación de la partes, se constata que ha transcurrido tres (3) años sin que la parte interesada efectuara ninguna actuación procesal que impulsara la relación jurídica procesal.

En consecuencia, considerando que de la revisión de las actas se confirma que, desde el día veintiséis (26) de enero de 2023, fecha en la cual se le dio entrada a la presente causa, se constató que ha transcurrido con creces el lapso previsto en el indicado artículo 267 del Código de Procedimiento Civil, sin que se hubiese realizado acto alguno de procedimiento por las partes, tendente a impulsar el proceso antes de encontrarse la causa en estado de sentencia.

Por tal razón, resulta forzoso para este Juzgado Nacional declarar la perención de la instancia sobre todo dado sus consecuencias, cuando existe una paralización imputable a la parte recurrente; por consiguiente, al encontrarse la causa paralizada por motivos imputables a las partes, como el caso de marras permite a este órgano jurisdiccional declarar la perención de la instancia y extinguida la instancia.

-V-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.-SU COMPETENCIA para conocer el Recurso de Apelación interpuesto por el abogado Armando Machado, inscrito en el Instituto de Previsión Social del abogado bajo el Nº 89.875, en su condición de apoderado Judicial del ciudadano ONESIMO SEGUNDO VILLASMIL, titular de la cedula de identidad Nº V-4.150.756, contra la sentencia dictada en fecha 18 de noviembre de 2009, por el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, la cual declaró Sin Lugar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por el ciudadano ONESIMO SEGUNDO VILLASMIL, contra la ALCALDIA DEL MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA DEL ESTADO ZULIA.

2.-CONSUMADA LA PERENCIÓN y EXTINGUIDA LA INSTANCIA en el Recurso de Apelación interpuesto por el abogado Armando Machado, inscrito en el Instituto de Previsión Social del abogado bajo el Nº 89.875, en su condición de apoderado Judicial del ciudadano ONESIMO SEGUNDO VILLASMIL, titular de la cedula de identidad Nº V-4.150.756, contra la sentencia dictada en fecha 18 de noviembre de 2009, por el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, la cual declaró Sin Lugar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por el ciudadano ONESIMO SEGUNDO VILLASMIL, contra la ALCALDIA DEL MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA DEL ESTADO ZULIA.

3.- FIRME la sentencia dictada en fecha 18 de noviembre de 2009, dictada por el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, la cual declaró Sin Lugar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por el ciudadano ONESIMO SEGUNDO VILLASMIL, contra la ALCALDIA DEL MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA DEL ESTADO ZULIA.
Publíquese, Regístrese y Remítase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, en Maracaibo, a los _____________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil veintiséis (2026).
Años 215° de la Independencia y 167° de la Federación.

LA JUEZA PRESIDENTA,

HELEN DEL CARMEN NAVA RINCON
EL JUEZ VICEPRESIDENTE,

ARISTÓTELES CICERON TORREALBA
LA JUEZA NACIONAL,

ROSA ACOSTA CASTILLO
(PONENTE)

LA SECRETARIA,

MARÍA TERESA DE LOS RÍOS

Exp. Nº VP31-R-2016-000448
RAC/aboc
En fecha________________________ ( ) de ______________________ de dos mil veintiséis (2026), siendo la (s) _______________________________________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

LA SECRETARIA,

MARÍA TERESA DE LOS RÍOS