TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE

JUZGADO NACIONAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL

JUEZA PONENTE: MARÍA ELENA CRUZ FARÍA
EXPEDIENTE Nº VP31-Y-2016-000015

En fecha 26 de febrero de 2016, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, proveniente de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, en consulta, interpuesto por el ciudadano IBRAHIM MANUEL LEAL ROJAS, titular de la cédula de identidad Nº V- 13.529.504, asistido por los abogados Miguel A. Puche Nava y Gabriel A. Puche Urdaneta, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 21.350 y 29.098, respectivamente, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA.

Tal remisión obedeció a la Resolución de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia Nº 2012-0011, de fecha 16 de mayo de 2012, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.972, de fecha 26 de julio de 2012, modificada por la Resolución Nº 2015-0025, en fecha 25 de noviembre de 2015, mediante la cual se creó este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental y se suprimió la competencia territorial a las Cortes de lo Contencioso Administrativo en las Circunscripciones Judiciales de los estados Falcón, Lara, Portuguesa, Barinas (excepto el Municipio Arismendi), Táchira, Trujillo, Mérida y Zulia.

En fecha 27 de octubre de 2016, se dio cuenta a este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, se designó ponente a la Jueza Maria Elena Cruz Faria, y en fecha 8 de noviembre de 2016 se pasó el expediente a la Jueza Ponente, a los fines de dictar la decisión correspondiente.

Por auto de fecha 13 de enero de 2017, se difirió la publicación de la sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

En fecha 29 de septiembre de 2017, se reconstituyó la Junta Directiva de este Juzgado Nacional y quedó conformada de la siguiente manera: Dra. Sindra Mata de Bencomo, Presidenta; Dra. María Elena Cruz Faría, Vice-Presidenta; y Dra. Keila Urdaneta, Jueza Nacional, motivo por el cual este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la causa y dejó constancia de que, vencido el lapso establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la causa continuaría su curso en el estado en que se encontraba.
-I-
ANTECEDENTES EN LA CORTE SEGUNDA

El presente asunto fue remitido a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante oficio Nº 2159-07, de fecha 28 de octubre de 2008, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en virtud del auto dictado en fecha 10 de octubre de 2008, mediante el cual se ordenó la remisión del expediente a los fines de cumplir con la consulta de la sentencia de fecha 6 de marzo de 2008, dictada por el mencionado Juzgado Superior y en la que se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 3 de diciembre de 2008, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se designó ponente al ciudadano Juez Emilio Ramos González, a quien se ordenó pasar el presente expediente. En fecha 5 de diciembre de 2008, se cumplió con lo ordenado.

En fecha 10 de agosto de 2009, se dictó auto para mejor proveer mediante el cual se solicitó el expediente administrativo y disciplinario, a tal efecto se concedió el lapso de cinco (5) días, más ocho (8) días correspondientes al término de la distancia.

En fecha 28 de mayo de 2013, la abogada Yaxia Carolina Rosendo Montero, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 105.479, actuando con el carácter de abogada sustituta de la Procuradora General del estado Zulia, consignó el expediente administrativo solicitado.

En fecha 18 de junio de 2013, notificadas como se encontraban las partes del auto para mejor proveer dictado en fecha 10 de agosto de 2009, vencidos los lapsos establecidos en el mismo y por cuanto constaba en autos la información solicitada, se reasignó la ponencia al Juez Gustavo Valero Rodríguez, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de que dictase la decisión correspondiente.

En fecha 18 de noviembre de 2015, se ordenó la remisión del presente asunto a este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental.

-II-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 12 de mayo de 1998, el ciudadano Ibrahim Manuel Leal Rojas, asistido por los abogados Miguel A. Puche Nava y Gabriel A. Puche Urdaneta, anteriormente identificados en autos, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la Resolución de fecha 27 de enero de 1998, emitida por el Secretario de Gobierno del estado Zulia y notificada en la misma fecha, con base en los fundamentos de hecho y de derecho siguientes:

Expresó que, “[era] un Funcionario (sic) Público (sic) de Carrera (sic) con más de un (01) (sic) año de servicios prestados a la Administración Pública. Ingres[ó] a la Administración Pública el día 03 (sic) de marzo de 1.997 (sic), en la Gobernación del Estado (sic) Zulia, en la Policía del Estado (sic) Zulia, llegando a ocupar el cargo de AGENTE EFECTIVO No. 1622, que desempeñ[ó] hasta el día 29 de enero de 1998 (…)”. (Mayúsculas en el original, corchetes de este Juzgado Nacional).

Manifestó que, “[e]n fecha 27 de enero de 1.998 (sic), recib[ió] la resolución (sic) No. 0183 de fecha 27 de enero de 1.998 (sic), suscrita por el SECRETARIO DE GOBIERNO DEL ESTADO ZULIA, ciudadano JESUS (sic) ESPARZA BRACHO, mediante la cual se [le] rem[ovió] de su cargo de conformidad con los Decretos Nos. 18 y 236 de fecha 01 (sic) de Abril (sic) de 1.974 y 01 (sic) de Febrero (sic) de 1.995 (sic), respectivamente, que excluyó a los efectivos del Cuerpo Policial del Estado (sic) Zulia de la Carrera (sic) Administrativa (sic) por ser cargos de Confianza (sic) y de Libre (sic) Nombramiento (sic) y Remoción (sic)”. (Mayúsculas en el original, corchetes de este Juzgado Nacional).

Denunció que, la subsunción de los hechos en la norma contenida en la Resolución Nº 0183, en la que se le atribuye el carácter de funcionario de libre nombramiento y remoción, estaba viciada de nulidad dado que los Decretos Nros. 18 y 236 de fechas 1 de marzo de 1974 y 24 de febrero de 1995, respectivamente, según su exposición, “… son ilegales, ya que por una parte no se puede legislar a (sic) base de (sic) decretos (sic), ya que en el orden jerárquico de aplicación de las Leyes, no puede un decreto aplicarse por encima de una Ley más cuando la misma se trata de la Constitución del Estado Zulia, que es la máxima aplicable jerárquicamente, previsto en el Artículo (sic) 13°, cuando dice:

“La Ley establecerá la Carrera Administrativa mediante las normas de ingreso, ascensos, traslados, suspensión, retiro o destitución de los empleados de la Administración del Estado y del Municipio y proveerá su incorporación al sistema de Seguridad Social…”.”. (Negritas en el original).

En este mismo orden de ideas agregó que, “…[e]l Código de Policía del Estado Zulia, la Ley de Protección Social del Policía del Estado Zulia y varias decisiones de es[e] mismo Tribunal han establecido que los Funcionarios (sic) Policiales (sic) son Funcionarios (sic) Públicos (sic), a quienes se les aplica la Ley de Carrera Administrativa del Estado (sic) Zulia. Esta última Ley, establece la estabilidad de sus cargos de los Funcionarios (sic) Públicos (sic) de Carrera (sic) y que solo pueden ser egresados por las causales previstas en la Ley. Por consiguiente no puede un decreto violentar alegremente es[e] derecho. Razón por la cual, v[enía] afirmado (sic) reiteradamente la nulidad absoluta de los actos afectados por las diversas modalidades del abuso o exceso de poder, el “falso supuesto” en el más reciente concepto de dicha teoría”. (Corchetes de este Juzgado Nacional).

Indicó que, los referidos Decretos se basaron en el artículo 5 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, y que, “[era] irracional pensar que todos los cargos de la Policía del estado (sic) Zulia, [fueran] de confianza o de alto nivel y en consecuencia de Libre (sic) Nombramiento (sic) y Remoción (sic), ya que dicho Artículo (sic) solo señala al Comandante de los Cuerpos Policiales y no a todos los agentes, lo que ha[bía] sucedido al haber[se] dictado los Decretos Nos. 18 y 236 de fechas 01 (sic) de Abril (sic) de 1.974 (sic) y 24 de Febrero (sic) de 1.995 (sic), mediante el cual se excluyo (sic) de la Carrera (sic) Administrativa (sic) todos los cargos de la Policía del Estado (sic) Zulia”. (Corchetes de este Juzgado Nacional).

Añadió que, “(…) la causa o motivo que justifico (sic) el acto administrativo de [su] remoción y retiro, debió haberse vinculado a alguna circunstancia de hecho que va a motivar el acto. Es decir, que cuando un acto administrativo se dicta, el funcionario que lo efectúa debe ante todo comprobar los hechos que le sirven al (sic) fundamento, constatar que ellos existen y apreciarlos; por ello que todos los vicios que afecten la constatación, apreciación y la calificación de los presupuestos de hecho, dan origen al vicio en la causa, esto lo ha llamado la Jurisprudencia (sic) “Abuso (sic) o Exceso (sic) de Poder (sic)” (sic) (…) En el caso que nos ocupa todas las circunstancias que se tomaron en cuenta para remover[le] del cargo y retirar[le] con (sic) falsas, ya queque (sic) el cargo que [el] ocupaba no es ni será nunca de libre nombramiento y remoción, pues el cargo que ocupaba[n] de agente efectivo no e[ra] de confianza. Por lo tanto, sí (sic) el Secretario de Gobierno del Estado (sic) Zulia tomo (sic) como ciertas a priori que [su] cargo era de confianza, por lo que resulta un acto invalidado al no serlo”. (Corchetes de este Juzgado Nacional).

Denunció la violación del derecho a la defensa, por cuanto “… se le señala que se le remuevo (sic) porque su cargo es de libre nombramiento y remoción y en la resolución (sic) se [le] señala que es por destitución, existiendo una evidente contradicción, ya que si se [le] destituyó y no fue que se [le] removió se [le] debió aperturar (sic) un expediente administrativo en el cual se [le] garantizara el debido proceso, permitiendo[le] ejercer la defensa a [su] favor, pero sucede que a [su] persona jamás se [le] otorgo (sic) beneficio alguno de descargo en [su] contra, por cuanto no se [le] permitió defenderse, ni se [le] concedieron tiempo o lapso para ejercer pruebas a [su] favor lo que constituy[ó] una evidente violación al derecho a la defensa, y porque igualmente la Policía del Estado (sic) Zulia no t[enía] legalmente dictado un Reglamento (sic) Disciplinario (sic) donde se estable[cieran] los procedimientos para la destitución de los Funcionarios (sic) Policiales (sic) del Estado (sic) Zulia, por lo cual de conformidad con el artículo 4to del Código Civil se debe aplicar supletoriamente los (sic) procedimientos (sic) establecidos (sic) en el artículo 110 y siguientes del Reglamento General y Siguientes (sic) de la Ley de Carrera Administrativa, que garantiza (sic) el derecho a la defensa del Funcionario (sic) investigado, cuestión que no hizo la Administración, evidenciándose plenamente la violación del derecho a la defensa de [su] persona”. (Corchetes de este Juzgado Nacional).

Finalmente, solicitó “(…) a la Entidad Federal de la República de Venezuela, Estado (sic) Zulia, en su ente GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA, para que convenga en lo siguiente:

PRIMERO: en la nulidad del acto administrativo de [su] remoción y retiro del cargo de AGENTE EFECTIVO No. 1622 DE LA POLICÍA DEL ESTADO ZULIA, que desempeñ[ó] hasta el día 27 de enero de 1.998 (sic).

SEGUNDO: El reincorporar[le] al cargo de AGENTE EFECTIVO No. 1622 DE LA POLICÍA DEL ESTADO ZULIA, o en otro de igual jerarquía y sueldo, de cuyo cargo de carrera fu[e] removido y retirado en forma ilegal e injusta conforme se narra y se explica en [la] querella.

TERCERO: En pagar[le] todos los sueldos y salarios que haya dejado de percibir, incluyendo las bonificaciones, primas, aumentos de sueldo decretados por el Ejecutivo Nacional o Regional, ingresos compensatorios, por aumento en la Ley de Presupuesto del Estado Zulia, vacaciones, aguinaldos, bonos vacacionales, disfrute de vacaciones, aportes al fondo de ahorro, retroactivos, bonos subsidios, bonos de alimentación y transporte o cualquier otro bono decretado por el Ejecutivo Nacional o que perciban los Funcionarios (sic) Policiales (sic) de la Gobernación del Estado (sic) Zulia y demás beneficios de la Ley de Protección Social del Policía del Estado Zulia del cargo de AGENTE EFECTIVO No. 1622 DE LA POLICÍA DEL ESTADO ZULIA, desde el día 27 de enero de 1.998 (sic), hasta el día en que real y efectivamente sea reincorporado a [su] cargo, debiéndose[le] pagar todos los conceptos antes señalados.

En caso que el Procurador del Estado (sic) Zulia, como representante legal de la Entidad (sic) Federal (sic) de la República de Venezuela, ESTADO ZULIA no convenga en el Petitum (sic) de [la] demanda, Pid[e] (sic) [al] Tribunal, que en su sentencia decida, disponga y declare la NULIDAD ABSOLUTA del acto administrativo de [su] remoción y retiro y ordene [su] reincorporación a dicho cargo y ordene el pago de las cantidades de dinero reclamadas.

P[iden] al Tribunal, ADMITA LA PRESENTE QUERELLA, la sustancia (sic) y tramite conforme a derecho y declare CON LUGAR en la definitiva con los demás pronunciamientos que sean procedentes, y que la misma sea tramitada de conformidad con lo previsto en los Artículos (sic) 74 al 79 de la Ley de Carrera Administrativa Nacional (…)”. (Mayúsculas y negritas en el original, corchetes de este Juzgado Nacional).

-III-
DE LA SENTENCIA CONSULTADA

En fecha 6 de marzo de 2008, el Juzgado en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental dictó sentencia definitiva mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Ibrahim Leal, contra la Gobernación del estado Zulia, específicamente contra el acto administrativo de remoción emitido por el Secretario de Gobierno del estado Zulia, con fundamento en lo siguiente:

“…Analizadas las pretensiones del querellante y la defensa de la querellada, considera ésta Juzgadora oportuno citar el criterio establecido en sentencia de fecha 10 de agosto de 2000 de la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, caso Tibisay Lobo Reina contra (sic) Cámara Municipal del municipio Libertador del Distrito Federal, en la cual se estableció que:

“…los funcionarios de carrera son aquellos que gozan principal y exclusivamente de estabilidad en el desempeño de sus servicios, de manera que sólo podrán ser retirados de su cargo por las causales contempladas (…omisis) en la Ley de Carrera Administrativa… En sentido contrario, los funcionarios de libre nombramiento y remoción, tal y como lo indica su condición, si bien disfrutan de los derechos que son comunes tanto para unos como para otros, verbigracia, derechos al descanso, a las remuneraciones correspondientes, a los permisos y licencias, etc., al propio tiempo, están excluidos del régimen preferencial que solamente se reconoce para los funcionarios denominados como de carrera, vale decir a manera de ejemplo, la estabilidad del cargo, la cual no se reconoce para los catalogados como de libre nombramiento y remoción.

En vista de lo anterior, queda claramente establecido que el funcionario de carrera, el cual lo es, dado el cumplimiento de determinados requerimientos legales y en atención a la naturaleza del cargo que ejerza, goza de una estabilidad absoluta en el ejercicio de su labor, estabilidad que es de tal trascendencia y significación que constituye precisamente, la diferencia fundamental que lo distingue del funcionario de libre nombramiento.

En atención a dicha característica diferenciadora, es importante hacer referencia a dos figuras fundamentales muy ligadas entre sí la remoción y el retiro. La primera como acto administrativo produce el retiro, ineludiblemente, en los funcionarios cuya propia naturaleza es de libre nombramiento y remoción. Otra es la situación de los funcionarios de carrera, que por su condición, aún cuando pueden ser removidos de su cargo, incluso de uno de libre nombramiento y remoción que estuvieren ejerciendo en virtud de una situación de permiso especial, deben ser colocados en situación de disponibilidad por el lapso de un (1) mes, y en caso de no ser posible su reubicación, sólo en tal supuesto, podrán ser retirados de la Administración Público (sic).” (sic)

En ese sentido, la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia calificó como funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción a aquellos que cumplían las altas responsabilidades del Estado, enunciándolos taxativamente, e igualmente se confiere al Gobernador del Estado (sic) Zulia la potestad discrecional de hacer nuevas calificaciones; pero tal potestad discrecional no es absoluta, sino que por el contrario la ley le obliga a considerar como cargos de libre remoción sólo a aquellos que por la naturaleza de sus funciones sean equivalentes a los denominados de confianza.

Ahora bien, en reiteradas decisiones de los Tribunales de la Jurisdicción contenciosa administrativa (por ejemplo: Sentencia (sic) Nº 1.741 del 21 de diciembre de 2000, Corte Primera en lo Contencioso Administrativo) se ha ratificado el criterio conforme al cual cuando la administración (sic) pública (sic) sostenga que determinado cargo es de libre nombramiento y decisión, no basta que lo señale como tal, sino que debe presentar los elementos probatorios de tal hecho. De manera que no es suficiente para calificar a un cargo como de libre nombramiento y remoción la simple imputación de tal por la Administración Pública, pues la regla general es que los cargos públicos son de carrera por disposición de las normas constitucionales, quedando a cargo de quien alega lo contrario, la obligación procesal de comprobar la procedencia de la excepción.

En el presente caso se observa que la administración (sic) pública (sic) del Estado (sic) Zulia no consignó los antecedentes administrativos ni el correspondiente Registro de Información del Cargo o el Manual Descriptivo de Cargos de la Gobernación del Estado (sic) Zulia, instrumentos necesarios para determinar el tipo y responsabilidades desempeñadas, estableciéndose una presunción a favor de la pretensión del querellante.

Se observa además que en los Decretos Nros. 18 y 236 de fecha 01/04/74 (sic) y 24/02/95 (sic) no fueron consignados a las actas procesales, ni se mencionan cuáles son las funciones del cargo de AGENTE EFECTIVO Nº 1622 de la Policía Regional del Estado (sic) Zulia que permiten calificarlo como un cargo de alto nivel y jerarquía, o que requiera de alto grado de confidencialidad y confianza. Así las cosas, es criterio de ésta Juzgadora que el precitado cargo es de carrera y por ende, la estabilidad en el cargo constituía un derecho adquirido del querellante. Así se decide.

En ese sentido, el análisis de las actas que conforman el expediente administrativo ponen de manifiesto que la administración (sic) pública (sic) del Estado (sic) Zulia fundamentó su acto administrativo en un falso supuesto de hecho, esto es, al considerar que el ciudadano IBRAHIM LEAL era un funcionario público de libre nombramiento y remoción que no gozaba de estabilidad y por ende, omitieron absolutamente el procedimiento administrativo previsto en los artículos 110 al 115 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, aplicado por analogía en la presente causa, toda vez que su destitución se basó en la comisión de irregularidades en el ejercicio de sus funciones. Así las cosas, observa quien suscribe la decisión que no se aportó a las actas prueba alguna de que se hubiese instruido un procedimiento al funcionario querellante, por todo lo cual se violó el derecho a la defensa y al debido proceso del mismo, previsto en el artículo 68 de la Constitución Nacional de 1961 (aplicado rationis temporis) y que equivale al artículo 49 de la Constitución Nacional vigente, por lo que el acto impugnado está viciado de nulidad absoluta a tenor de lo previsto en el artículo en el artículo 20, numeral 4° de la Ley de Procedimientos Administrativos del Estado (sic) Zulia. Así se decide.

Se ordena la reincorporación del ciudadano IBRAHIM LEAL al cargo de CABO SEGUNDO Nº 1622 de la Policía Regional del Estado (sic) Zulia, en el mismo sitio y condiciones que venía prestando sus servicios O (sic) EN (sic) OTRO (sic) CARGO (sic) DE (sic) IGUAL (sic) REMUNERACIÓN (sic) Y (sic) JERARQUÍA (sic). Adicionalmente se ordena al Estado (sic) Zulia cancelar al querellante, a título de indemnización, las sumas de dinero que haya dejado de percibir por prestaciones socioeconómicas y salario integral, excepto aquellas que como las vacaciones y cesta ticket, requieren de la prestación efectiva del servicio. Dicha indemnización deberá ser calculada desde la fecha en que fue removido ilegalmente del cargo en cuestión, hasta la fecha en que se decrete el cumplimiento voluntario de la presente sentencia, aumentadas en la medida en que se haya aumentado la remuneración del cargo o uno de similar jerarquía. Así se decide.
A los efectos de la indemnización anterior, se ordena practicar una experticia complementaria del fallo, conforme pauta el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, estableciendo que la misma tome en cuenta los salarios devengados por el recurrente, aumentados en la misma forma que haya aumentado el cargo que ocupaba en la Policía Regional del Estado (sic) Zulia u otro de similar jerarquía, tomando en cuenta la escala de sueldos que para dicho cargo tenga establecida la División de Recursos Humanos de la Policía Regional del Estado (sic) Zulia. Así se decide.

DISPOSITIVO:

Por los fundamentos expuestos, este Tribunal superior en lo civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara: Primero: CON LUGAR el recurso de nulidad de acto administrativo interpuesto por el ciudadano IBRAHIM LEAL contra la POLICÍA DEL ESTADO ZULIA y en consecuencia, se declara la nulidad absoluta del acto administrativo dictado por la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA el día 27 de enero de 1998, contenido en la Resolución N 0183 suscrita por el Secretario de Gobierno del Estado (sic) Zulia, mediante el cual se resolvió remover al recurrente del cargo de CABO SEGUNDO N° 1622 de la Policía Regional del Estado (sic) Zulia. Segundo: SE ORDENA a la entidad federal Estado (sic) Zulia cancelar al querellante las sumas de dinero que haya dejado de percibir por prestaciones socioeconómicas y salario integral, excepto aquellas que como las vacaciones y cesta ticket, requieren de la prestación efectiva del servicio. Dicha indemnización deberá ser calculada desde la fecha en que fue destituido ilegalmente del cargo en cuestión, hasta la fecha en que se decrete el cumplimiento voluntario de la presente sentencia, aumentadas en la medida en que se haya aumentado la remuneración del cargo o uno de similar jerarquía. Cuarta: A los efectos de la indemnización anterior, se ordena practicar una experticia complementaria del fallo, conforme pauta el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, estableciendo que la misma tome en cuenta los salarios devengados por el recurrente, aumentados en la misma forma que haya aumentado el cargo que ocupaba en la Policía Regional del Estado (sic) Zulia u otro de similar jerarquía, tomando en cuenta la escala de sueldos que para dicho cargo tenga establecida la división de Recursos Humanos de la Policía Regional del Estado (sic) Zulia (…)”. (Mayúsculas y negrillas en el original).

-IV-
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a este Juzgado Nacional pronunciarse con relación a su competencia para conocer en consulta de Ley, la sentencia definitiva dictada en fecha 6 de marzo de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Ibrahim Leal, contra la Gobernación del estado Zulia.
En tal sentido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República que establece:

“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.

Se evidencia que el Legislador estableció una prerrogativa procesal a favor de la República para los casos de sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa que sostiene dentro del proceso judicial, entendiendo que es un medio de defensa de los intereses de la República u otros entes que la ostenten, cuando esta sea condenada en el fallo dictado por el Juzgado Contencioso Administrativo que conozca en primera instancia.

Tal prerrogativa se hizo extensible a los estados mediante la disposición contenida en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, razón por la cual la figura de la consulta resulta aplicable a la parte querellada en la presente causa, el estado Zulia, en virtud de que la decisión dictada en primera instancia fue contraria a sus intereses.

Ahora bien, en cuanto a la competencia por la materia, en la oportunidad en que la presente causa fue remitida en consulta del fallo dictado en primera instancia, la alzada de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos eran las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo; de acuerdo a lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en los siguientes términos:

“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

Sin embargo, de acuerdo a lo establecido en el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que reza:

“Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
7. Las apelaciones de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de las consultas que les correspondan conforme al ordenamiento jurídico”.

Y en concordancia con lo dispuesto en la Resolución Nº 2012-0011 dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 16 de mayo de 2012, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.972, de fecha 26 de julio de 2012, modificada por Resolución No. 2015-0025, de fecha 25 de noviembre de 2015, se suprimió la competencia territorial a las Cortes de lo Contencioso Administrativo en las Circunscripciones Judiciales de los estados Falcón, Lara, Portuguesa, Barinas, Táchira, Trujillo, Mérida y Zulia, estableciendo en su artículo 4 que: “Las Cortes de lo Contencioso Administrativo con sede en la ciudad de Caracas, seguirán conociendo las causas vinculadas con las Circunscripciones Judiciales de los Estados que conforman la Región Centro-Occidental, hasta que entre en funcionamiento el Juzgado Nacional creado mediante esta Resolución. Una vez que esto ocurra, los expedientes que conforme a la distribución de competencia territorial ordenada correspondan al nuevo Juzgado Nacional, le serán remitidos inmediatamente para que continúe su trámite procesal”. (Subrayado y cursivas del Juzgado Nacional).

En consecuencia, siendo que el presente asunto versa sobre la consulta obligatoria de una sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, es decir, que se encuentra dentro del ámbito de competencia territorial, material y por el grado que ha sido atribuido a este Juzgado Nacional, se concluye, que la competencia para conocer en segundo grado de jurisdicción corresponde a este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental. Así se decide.
-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, conocer en consulta obligatoria la decisión dictada en fecha 6 de marzo de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por el ciudadano Ibrahim Leal, contra la Gobernación del estado Zulia.

En este sentido, el mencionado Juzgado Superior, mediante auto de fecha 10 de octubre de 2008, ordenó remitir en consulta el presente expediente mediante oficio de misma fecha, Nº 2159-08, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, hoy artículo 84 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, hoy artículo 36.

En este orden de ideas, a fin de someter a consulta la decisión judicial bajo examen, debe este Juzgado Nacional formular algunas precisiones en torno a la figura procesal de la consulta, al respecto, la Sala Constitucional, en sentencia Nº 1.107, de fecha 8 de junio de 2007, (caso: Procuraduría General del estado Lara), al realizar un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:

“La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que (…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’).
(…)
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal)”.

Asimismo, esgrime la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 00615, de fecha 29 de abril del año 2014, caso: Sociedad Mercantil Thomson CSF De Venezuela, C.A., contra el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT):

“Respecto a la mencionada institución, se ha precisado que en el ordenamiento jurídico venezolano dicha figura jurídica ha sido estatuida como un mecanismo de control judicial en materias cuya vinculación con el orden público, constitucional y el interés general ameritan un doble grado de cognición. De esta forma, constituye un medio de revisión judicial o de examen de la adecuación al derecho, más no un supuesto de impugnación o ataque de las decisiones judiciales”.

Así pues, en atención a los criterios jurisprudenciales antes señalados, es importante resaltar que la consulta de ley forma parte de los privilegios y prerrogativas procesales concebidos a favor de la República y otros entes públicos, contra toda sentencia definitiva contraria a sus intereses, es decir, cuando estos se vean afectados directa o indirectamente por las resultas de un juicio. No obstante, cabe indicar que la revisión a que contrae la consulta de ley in commento no abarca la totalidad del fallo en cuestión, sino que la misma ha de circunscribirse a los aspectos y fundamentos de la decisión asumida por el Juez de instancia que resultaron contrarios a los intereses de la República. En ese sentido, en todos los juicios incoados contra la República que eventualmente causaran un menoscabo económico en su patrimonio, deberá esta Alzada pasar a revisar el fallo de instancia, aún cuando no medie recurso de apelación, a los fines de evitar perjuicios económicos ilegítimos al Estado.

En este sentido, observa este Juzgado Nacional que en el presente caso la parte querellada es la Gobernación del estado Zulia, contra la cual se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, mediante sentencia dictada en fecha 6 de marzo de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, por lo tanto, en virtud de lo establecido en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, que hizo extensivos a los estados todos los privilegios y prerrogativas instituidos a favor de la República en el Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y visto que la sentencia definitiva objeto de consulta fue contraria a los intereses de esta entidad federal, resulta procedente la prerrogativa procesal bajo estudio, en base a las disposiciones legales y jurisprudenciales previamente desarrolladas. Así se declara.

Ahora bien, a partir del análisis de la sentencia consultada se extrae que el iudex a quo estableció, en base a la falta de consignación del expediente administrativo, una presunción a favor del ciudadano, según la cual consideró que el hoy querellante era un funcionario de carrera y no uno de libre nombramiento y remoción como señaló el acto administrativo mediante el cual fue removido del cargo que ocupaba. En tal sentido añadió:

“Se observa además que en los Decretos Nros. 18 y 236 de fecha 01/04/74 (sic) y 24/02/95 (sic) no fueron consignados a las actas procesales, ni se mencionan cuáles son las funciones del cargo de AGENTE EFECTIVO Nº 1622 de la Policía Regional del Estado (sic) Zulia que permiten calificarlo como un cargo de alto nivel y jerarquía, o que requiera de alto grado de confidencialidad y confianza. Así las cosas, es criterio de ésta Juzgadora que el precitado cargo es de carrera y por ende, la estabilidad en el cargo constituía un derecho adquirido del querellante. Así se decide”.

A partir de tales disposiciones, observa este Juzgado Nacional que el iudex a quo incurrió en una interpretación errónea de la situación jurídica dado que, en virtud de la presunción de legalidad y legitimidad de los actos administrativos, los mencionados Decretos se presumían legítimos mientras no fueran revocados por una autoridad competente y por ende gozaban de ejecutividad y ejecutoriedad, materializándose una inversión en la carga de la prueba y recaía en el querellante la obligación de fundamentar el alegato de ilegalidad de los mismos. Consecuentemente, resultó impropio de ese Órgano Jurisdiccional presumir, en principio, la ilegitimidad o invalidez de tales actos administrativos.

Ello así, corresponde a este Órgano Jurisdicente determinar si el querellante fundamentó el alegato de ilegalidad de los Decretos Nros. 18 y 236 de fechas 1 de abril de 1974 y 24 de febrero de 1995, respectivamente, emanados del Gobernador del estado Zulia, mediante los cuales se excluyeron de la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia a los efectivos del Cuerpo de Policía del estado Zulia, y se les dio la calificación de funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción por ser de confianza.

Al respecto, se observa que no fue controvertida la existencia de los mismos y tampoco se señalaron vicios en su origen, la parte recurrente alegó en su escrito recursivo que, “no se puede legislar en base de (sic) decretos, ya que en el orden jerárquico de aplicación de las Leyes, no puede un decreto aplicarse por encima de una Ley más cuando la misma se trata de la Constitución del Estado Zulia” y que “[e]s irracional pensar que todos los cargos de la Policía del estado Zulia, sean de confianza o de alto nivel y en consecuencia de Libre (sic) Nombramiento (sic) y Remoción (sic), ya que dicho Artículo (sic) [5 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia] sólo señala al Comandante de los Cuerpos Policiales y no a todos los agentes, lo que ha sucedido al haber dictado los Decretos Nos. 18 y 236 de fechas 01 (sic) de Abril (sic) de 1.974 (sic) y 24 de Febrero de 1.995 (sic), mediante la cual se excluyo (sic) de la Carrera Administrativa todos los cargos de la Policía del Estado (sic) Zulia”.

En tal sentido, resulta oportuno traer a colación la disposición contenida en el artículo 5 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia que establecía:
“Se consideran funcionarios de Libre (sic) Nombramiento (sic) y Remoción (sic): el Gobernador del Estado, los Secretarios de la Gobernación del Estado, el Consultor Jurídico de la Gobernación, el Secretario Privado del Gobernador, el Tesorero General del Estado, los Prefectos de Distritos, los Prefectos de Municipios, el Comisionado de Denuncias Quejas y Reclamos de la Gobernación el Estado, los Comandantes de los Cuerpos Policiales y los demás funcionarios públicos que por ocupar cargo de nivel equivalente a los anteriormente enumerados o ser de confianza, el Gobernador del Estado, mediante Decreto, excluya de la Carrera Administrativa”. (Destacado de este Juzgado Nacional).

De esto se desprende la determinación que se hizo, por vía legal, de los funcionarios que se consideraban de libre nombramiento y remoción, con la atribución expresa otorgada al Gobernador del estado Zulia de ampliar, en virtud de las funciones desempeñadas y mediante Decreto, tal calificación a los funcionarios que así considerase. De forma que, los mencionados Decretos Nros. 18 y 236, se basan en la parte in fine del artículo in commento y no en la ampliación, por analogía, de la calificación de los funcionarios que se consideran alto nivel o confianza, como alega la parte querellante, dado que tal enumeración es taxativa.

Así las cosas, se constata que el alegato presentado por la querellante, referido a la ilegalidad de los Decretos señalados resultó erróneo, en tanto que la disposición contenida en tales actos administrativos no resultaba arbitraria ni infundada, como ya se señaló, se le concedió tal potestad a la máxima autoridad del poder ejecutivo regional y una disposición similar se encuentra desarrollada en el artículo 5 de Ley de Carrera Administrativa vigente a nivel nacional al momento de la introducción de la demanda:
“Quedan exceptuados de la aplicación de la presente Ley:
(…)
4. Los miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales en su condición de tales y de los cuerpos de seguridad del Estado (…)”.

De lo cual se colige la exclusión expresa y positiva de los miembros de las fuerzas armadas nacionales y de los “cuerpos de seguridad del Estado” del ámbito de aplicación de la referida Ley. Al respecto del alcance de tal norma, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia del 15 de junio del 2000, (caso: Carlos Alberto Sánchez Angulo), señaló:
“(…) dentro de nuestra normativa legal no existe ningún texto legal que disponga que ha de entenderse por el término ‘...cuerpo de seguridad del estado...’, sin embargo, en un caso similar al presente, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, -hoy Tribunal Supremo de Justicia-, señaló que el término ‘cuerpos de seguridad’ se identifica con el de fuerza de policía. Siendo así, el legislador refiérese a aquellos cuerpos u organismos dedicados a la seguridad colectiva, es decir, al mantenimiento del orden público, al normal desarrollo de la colectividad, y/o a la supervivencia de las instituciones públicas en resguardo de sus intereses, y en general, a cuidar que se mantenga el imperio de la ley y la estabilidad de las instituciones nacionales, sin distinguir entre funciones de prevención, de investigación o represión.

Así, el Reglamento del Cuerpo de Policía del Distrito Federal, en su artículo 1º establece que:

‘Corresponde al Cuerpo de Policía del Distrito Federal, dentro de los límites de esa entidad, la ejecución de las operaciones materiales de policía destinada a:
1. Preservar y garantizar la seguridad y el orden público general.
2. Proteger a las personas y a sus propiedades.
3. Resguardar la moralidad y decencia pública.
4. Cooperar en la prevención y atención de calamidades públicas...’.
De lo anterior se desprende que la Policía Metropolitana ciertamente constituye un órgano de seguridad, -y por tanto excluido del régimen especial de la carrera administrativa-, en tanto que tiene a su cargo el resguardo del orden público y el normal desarrollo de la colectividad en la jurisdicción del desaparecido Distrito Federal y del Estado (sic) Miranda, hoy denominado Distrito Metropolitano de Caracas (…)”. (Destacados de este Juzgado Nacional).

De tal disposición jurisprudencial, vigente para el momento de la introducción de la demanda, se extrae la definición de lo que son los cuerpos de seguridad del Estado y se delimitó tal concepto a todos los cuerpos u organismos dedicados a la seguridad colectiva, esto es, a la preservación y restitución del orden público, la Ley y las instituciones del Estado, con señalamiento expreso de la inclusión, dentro tales órganos, de los cuerpos de policía, sin distinguir entre funciones de prevención, investigación o represión.

Consecuentemente, en la presente causa, se observa que la parte demandante basó su querella en la existencia de dos vicios en el acto administrativo de su remoción, ambos derivados de la supuesta invalidez de los referidos Decretos: el falso supuesto de hecho dado que se le calificó de funcionario de libre nombramiento y remoción y la violación del derecho a la defensa, por cuanto no se le instruyó un proceso en el cual se tramitara su destitución, de acuerdo a lo establecido en la ley para los funcionarios públicos de carrera.

Ello así, en virtud de las disposiciones legales desarrolladas ut supra, se desestiman ambos alegatos esgrimidos por la parte querellante, referidos a la obligación que tenía la parte querellada de seguir el procedimiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa para su remoción dado que al ciudadano se le calificó de funcionario de libre nombramiento y remoción y fue excluido, expresamente, del ámbito de aplicación de la referida Ley. Así se declara.

En consecuencia, analizados los alegatos esgrimidos por la parte querellante en contra de los referidos Decretos se observa que los mismos resultan insuficientes a los fines de desvirtuar su validez como actos administrativos, razón por la cual, considera este Juzgado Nacional, que la parte querellada actuó conforme a las disposiciones legales vigentes para el momento de la introducción de la demanda y por tanto, no se verificó la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, ni en el procedimiento investigativo interno donde se determinó la falta de probidad del ciudadano (folios 131 y siguientes expediente judicial), ni posteriormente, en virtud de que fue notificado oportunamente del mismo y se le otorgó la posibilidad de recurrir de la decisión tanto en sede administrativa como judicial, consignando cualquier alegato o elemento probatorio que considerara le asistía. Así se declara,

En virtud de tales consideraciones y verificado el error en el que incurrió la sentencia de primera instancia al desconocer el contenido de los Decretos Nros. 18 y 236 de fechas 1 de abril de 1974 y 24 de febrero de 1995, respectivamente, emanados del Gobernador del estado Zulia, mediante los cuales se excluyeron de la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia a los efectivos del Cuerpo de Policía del estado Zulia y se les dio la calificación de funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción por ser de confianza, se REVOCA el fallo dictado en fecha 6 de marzo de 2008, mediante el cual se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial y, consecuentemente, se declara SIN LUGAR el recurso interpuesto. Así se decide.

-VI-
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, este Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer la consulta obligatoria de la sentencia dictada en fecha 6 de marzo de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Ibrahim Leal, contra la Gobernación del estado Zulia.

2. Que PROCEDE la consulta obligatoria de la sentencia dictada en fecha 6 de marzo de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Ibrahim Leal, contra la Gobernación del estado Zulia.

3. Se REVOCA la sentencia dictada en fecha 6 de marzo de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Ibrahim Leal, contra la Gobernación del estado Zulia.

4. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Ibrahim Leal, contra la Gobernación del estado Zulia.

5. NOTIFÍQUESE a las partes la presente decisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 251 y 233 del Código de Procedimiento Civil. Notifíquese al Procurador General del estado Zulia en atención a lo establecido en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de República, concatenado con el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión, remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, en Maracaibo a los _________________________ (____) días del mes de ___________ de dos mil diecisiete (2017).

Años 207° de la Independencia y 158° de la Federación.

La Jueza Presidenta,

Sindra Mata de Bencomo
La Jueza Vicepresidenta

María Elena Cruz Faría
Ponente
La Jueza Temporal

Keila Urdaneta Guerrero
La Secretaria,

Ida Vílchez Pérez.
Asunto Nº VP31-Y-2016-000015
MCF/jlrv
En fecha ________________________ ( ) de ______________ de dos mil diecisiete (2017), siendo la(s) ______________________ ( ), se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________.
La Secretaria,

Ida Vílchez Pérez.
Asunto Nº VP31-Y-2016-000015