TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARILYN QUIÑÓNEZ BASTIDAS
Expediente Nº VP31-R-2017-000085

En fecha 21 de marzo de 2017, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, el Oficio N° 256-17, de fecha 16 de marzo de 2017, emanado del Juzgado Superior Primero Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la demanda de nulidad, interpuesta por la Abogada Nereida Montilva Ortega, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el número 30.885, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano AROLDO DE JESÚS DÍAZ CUBILLÁN, titular de la cédula de identidad número 15.464.954, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-195-2015, de fecha 18 de agosto de 2015, confirmado mediante Resolución N° DC-267-2015, de fecha 6 de noviembre de 2015, notificada el 26 de ese mismo mes y año, emanada de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA.

Tal remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 16 de marzo de 2017, mediante el cual se oyó en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto en fecha 6 de febrero de 2017, por la Abogada Nereida Montilva Ortega, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Aroldo Díaz Cubillan, identificados supra, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Primero Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia en fecha 31 de enero de 2017, mediante la cual se declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta.

En fecha 27 de marzo de 2017, se dio cuenta a este Juzgado Nacional, designándose ponente a la Jueza Marilyn Quiñónez Bastidas. Por auto de esa misma fecha se le dio entrada al referido expediente, y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho siguientes para la fundamentación de la apelación.

En fecha 17 de abril de 2017, la Abogada Nereida Montilva Ortega, actuando con el carácter de apoderada judicial de la parte actora, presentó escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 17 de abril de 2017, se presentó escrito de sustitución de poder por parte del Abogado Gabriel Puche Urdaneta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 29.098, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Contraloría del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, en la Abogada Zoraida Zambrano, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 137.552.

En fecha 24 de abril de 2017, la Abogada Zoraida Zambrano, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Contraloría del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, identificada supra, presentó escrito de contestación de la apelación.

En fecha 28 de abril de 2017, la Abogada Nereida Montilva Ortega, ya identificada, presentó escrito de “oposición” a la contestación a la fundamentación de la apelación.

Por auto en fecha 3 de mayo de 2017, se dejó constancia del vencimiento del lapso para la contestación de la apelación y se ordenó pasar el expediente a la Jueza ponente, a los fines de que dicte la decisión correspondiente.
-I-
DE LA DEMANDA DE NULIDAD

En fecha 16 de mayo de 2016, la Abogada Nereida Montilva Ortega, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Aroldo de Jesús Díaz Cubillán, identificado supra, interpuso demanda de nulidad, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-195-2015, de fecha 18 de agosto de 2015, confirmado mediante Resolución N° DC-267-2015, de fecha 6 de noviembre de 2015, notificada el 26 de ese mismo mes y año, emanada de la Contraloría del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, bajo los siguientes términos:

Que el ciudadano Aroldo de Jesús Díaz Cubillan “(…) se desempeñó como Administrador y Miembro Principal del Comité Técnico de Contrataciones Públicas durante el período comprendido entre el día dos (2) de diciembre de 2008 y el 14 de febrero de 2011, tal como se demuestra en las Resoluciones de Nombramiento Nº 250 de fecha diecisiete (17) de marzo de 2011 y 03-2012 de fecha veintitrés (23) de enero de 2012 (…)”.

Que “(…) se dio inicio a la actuación fiscal practicada al Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo (SAGAS), orientada a examinar el cumplimiento de las disposiciones legales de las modalidades de selección con respecto a la adquisición de bienes y/o servicios, correspondientes al ejercicio económico financiero 2011 y del período comprendido de enero a septiembre del 2012, así mismo, la evaluación de los procesos administrativos, financieros y presupuestarios para el período comprendido de enero a septiembre del 2012 (…)”.

Que, “(…) En fecha 04 (sic) de febrero de 2014, la Dirección de Control de la Administración Centralizada del órgano de control municipal, dictó Auto (sic) de Proceder (sic) del inicio de la fase de potestad investigativa”.

Que, “(…) En fecha 10 de julio de 2014, mediante oficio Nº DC-DCAC-0400-2014, se notificó al ciudadano Aroldo Díaz (…), del inicio de la potestad investigativa”. Que, “(…) En fecha 13 de noviembre de 2014, la Dirección de Control de la Administración Centralizada del órgano de control municipal, dictó nuevo Auto (sic) de Proceder (sic) del inicio de la fase de potestad investigativa, (sic)”. (Negrillas del original).

Que “(…) En fecha 20 de abril de 2015 la Dirección de Procedimientos Especiales, del Órgano de Control Municipal ordenó el inicio del Procedimiento Administrativo para la Determinación de Responsabilidades, mediante auto de apertura; en el cual se le imputaron dos (02) hallazgos de los hechos descritos en el informe de auditoría, los cuales [reprodujo] en [ese] escrito.” Una de ellas es “La orden de pago Nº 830/2011, por concepto de alquiler de retroexcavadora, alquiler de camiones volteos para el plan de emergencia de limpieza de las cañadas en diferentes sectores del municipio Maracaibo, [la cual] presenta una fecha de emisión anterior a la fecha de la factura Nº 594 (…)”, y de igual forma se observó la existencia de “(…) diferencias en las fechas de elaboración de la autorización de bienes y/o servicios Nº 2156/2011 de fecha 27/07/2011 y orden de pago Nº 463/2011, correspondiente a ese desembolso que [presentó] fecha 19-07-2011.” (Corchetes de este Juzgado).

Que, “(…) En fecha 18 de junio de 2015 el ciudadano Aroldo Díaz, consignó en tiempo hábil escrito de descargos y promoción de pruebas (…)” y que conforme a ello, “(…) En fecha 23 de julio de 2015 se llevó a cabo acto oral y público (…) en la (sic) cual se le declaró la responsabilidad administrativa, reparo y se le impuso multa (…)”.

Relató que, “(…) En fecha 18 de agosto de 2015, se dejó constancia por escrito de la Decisión Administrativa, parcialmente con lugar, contenida en la Resolución N° DC-195-2015, por encontrarse presuntamente incurso en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa consagrados en el artículo 91 numeral 9 de la LOCGRSNCF, e imponiéndole reparo y una multa equivalente a cien (100) U.T, de conformidad con lo estipulado en el artículo 94 ejusdem (sic).” (Negrillas del original).
Que, “(…) En fecha diecinueve (19) de octubre de 2015 el apoderado Jesús Márquez, interpuso ante el Despacho de la Contralor Municipal Interino, recurso de reconsideración.”

Señaló que, “(…) En fecha 06 (sic) de noviembre de 2015, el Contralor Interino del Municipio Maracaibo, pronunció la decisión, mediante Resolución Nº DC-267-2015 que contiene las resultas del recurso de reconsideración, interpuesto por la defensa, ratificando la declaratoria de responsabilidad administrativa, el reparo y la imposición de multa (…)”. (Negrillas del original).

Que en cuanto al hallazgo por el cual se le declaró la responsabilidad administrativa a su mandante, acotó que “(…) el criterio utilizado por los auditores y que sirvió de base al Procedimiento de Determinación de Responsabilidades, consagrado en el artículo 94 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario, se encuentra dentro del Capítulo IV de la Ejecución del Presupuesto de los Entes Descentralizados Funcionalmente sin Fines Empresariales, Disposiciones Generales y por lo tanto, no podía ser aplicado al Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo, en virtud, de que la naturaleza jurídica del SAGAS, es la de un servicio autónomo sin personalidad jurídica con autonomía funcional y financiera, (…)”. (Resaltado del original).

Expresó que “(…) los órganos con autonomía presupuestaria administrativa, financiera o de gestión, son creados con el propósito de obtener recursos propios producto de su gestión (…)”.

Que “(…) los Órganos Desconcentrados (SAGAS) y los Entes Descentralizados tienes (sic) diferencias sustanciales y por supuesto su tratamiento, regulación y forma de contraer obligaciones y responsabilidades son totalmente distintos.”

Expuso que “(…) el SAGAS, es un órgano desconcentrado del Municipio y la norma contemplada en el articulo 94 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera el Sector Público, Sobre (sic) el Sistema Presupuestario, no le podía ser aplicada, porque no es un ente descentralizado, en consecuencia, [estaban] en presencia de un falso supuesto de derecho, por estar subsumiendo un hecho (la condición) en una norma errónea (criterio).” (Corchetes de este juzgado).

En ese mismo orden y dirección, denunció que a su defendido “(…) se le formuló un reparo por la cantidad de CINCO MIL SETECIENTOS SESENTA Y OCHO BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 5.768,00), en virtud de realizar pagos según relación de días trabajados, presentada por la Gerencia de Infraestructura del SAGAS, que no se corresponden con los realmente laborados, debido a que, en la mencionada relación se indican 20 y 21 días de trabajos y solo fueron trabajados 19 y 20 días, de la propia redacción se desprende que [su] defendido lo único que hizo fue cumplir con su trabajo, le [presentaron] una relación por parte de la gerencia competente que le [indicó] lo que [debía] pagar y el (sic) [pagó], pero no estuvo en la obra, ni vió cómo y cuánto trabajaron, ni [pudo] rebatir en forma alguna la relación que le [presentaron], en consecuencia la formulación del reparo antes mencionado, no se ajustó a la normativa que rige la materia.” (Mayúsculas y negrillas del original, corchetes de este Juzgado).

Afirmó que, “Los argumentos señalados en los párrafos anteriores ponen de manifiesto que la decisión objeto de la presente impugnación, se encuentra viciada de nulidad absoluta y como consecuencia de ello, el Acto (sic) luce Ineficaz (sic), ya que transgrede de manera flagrante el artículo 49 numerales 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.

Finalmente solicitó al Tribunal A quo que “(…) [declarara] la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares, se [dejara] sin efecto el reparo, así como la imposición de multa impuesta en la Decisión Nº DC-195-2015, de fecha 18 de agosto de 2015, dictado (sic) en contra del ciudadano AROLDO DE JESÚS DÍAZ CUBILLÁN, (…) ratificada mediante Resolución Nº DC-267-2015 de fecha 06 (sic) de noviembre de 2015, por haber sido violentados con tal decisión el Derecho (sic) Constitucional (sic) a la Defensa (sic), el Debido (sic) proceso y el Principio (sic) de Presunción (sic) de Inocencia (sic), (…) y finalmente transgrediendo de igual forma los artículos 93 y 94 de la Ley orgánica (sic) de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal.” (Mayúsculas y negrillas del original, corchetes de este Juzgado).

-II-
DE LA SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

Mediante sentencia de fecha 31 de enero de 2017, el Juzgado Superior Primero Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta por la Abogada Nereida Montilva Ortega, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Aroldo de Jesús Díaz Cubillán, antes identificados, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-195-2015, de fecha 18 de agosto de 2015, confirmado mediante Resolución N° DC-267-2015, de fecha 6 de noviembre de 2015, notificada el 26 de ese mismo mes y año, emanada de la Contraloría del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, señalando en parte las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

Que “[Denunció] la representación judicial de la parte recurrente, que el acto impugnado esta (sic) viciado de falso supuesto de derecho”.

Que “(…) es pertinente para quien suscribe, entrar a analizar si se encuentra el Servicio Autónomo para el Suministro de Gas (SAGAS), entre los órganos sujetos a la fiscalización de los órganos sujetos a la vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República, de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (…)”.

Que “Una vez precisado los órganos que se encuentran bajo la vigilancia, control y fiscalización por parte de la Contraloría General de la Republica, es imperioso, indicar la cualidad del Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo (SAGAS), la cual ha sido referida en el libelo de demanda y la cual constata por quien suscribe en actas, que es un Servicio Autónomo sin personalidad jurídica propia, siendo así, de lo anteriormente transcrito –Artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República-, logra evidenciarse que no estaría exento de la fiscalización, control y vigilancia por parte la Contraloría General de la República y en consecuencia la aplicación de la respectiva Ley”.

Que, “(…) quedando entendido que los servicios autónomos sin personalidad jurídica propia, tienen una cierta autonomía funcional en el ámbito financiero, siguen teniendo como personalidad jurídica la de la República o del ente territorial que dispuso su creación, en consecuencia, en este caso es preciso aclarar que dicho servicio autónomo fue creado por la Alcaldía del Municipio Maracaibo, quedando sujeto por disposición de Ley al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República, de acuerdo a lo establecido en el artículo 9, en su numeral 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”.

Que “(…) debe aclararse lo alegado por la parte querellante en cuanto a que el Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo (SAGAS) es un órgano desconcentrado (…)”, concluyendo que “(…) los servicios desconcentrados comparten con los entes de la administración descentralizada su carácter de autonomía patrimonial y presupuestaria y, en general, en su capacidad para dictar sus propias normas de funcionamiento y de organización, así como para ejercer las competencias que le son desconcentradas; todo esto condicionado al diseño que su creador le imprima en el acto formal que se dicte.”

Que en ese sentido “(…) se ajusta al hecho bajo análisis lo establecido en el Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario, criterio utilizado por la Contraloría Municipal del Estado Zulia, por cuanto, el numeral 4 del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, [que] establece que estarán bajo las disposiciones de dicha Ley, además al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República los Órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal y en las demás entidades locales previstas en la Ley Orgánica del Poder Publico Municipal; asimismo, establece el reglamento ut supra indicado en su artículo 1, el objeto del mismo, que no es mas que desarrollar aspectos inherentes al sistema presupuestario, establecidos en la Ley Orgánica la Administración Financiera del Sector Público, en consecuencia [esa] ultima (sic) en su Artículo 1, determina que tiene por objeto regular la administración financiera, el sistema de control interno del sector público, y los aspectos referidos a la coordinación macroeconómica, al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al Fondo de Ahorro Intergeneracional. (Corchetes de este Juzgado).

Que, “En consecuencia de la normativa transcrita se colige claramente, que en el caso bajo análisis, no [estaban] en presencia de un falso supuesto de derecho, por cuanto el criterio utilizado por la Contraloría Municipal si es aplicable al Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo (SAGAS), por ser un servicio que aun cuando es autónomo, el mismo es sin personalidad jurídica propia, por tanto, del análisis anteriormente realizado por quien suscribe, de acuerdo a lo que ha establecido por la doctrina y las leyes, sigue siendo dicho servicio ligado en cuanto a personalidad al órgano que lo creó, en este caso, tenemos entonces que quien tiene la personalidad jurídica es la Alcaldía del Municipio Maracaibo, por ello, es acogible lo establecido en el artículo 9 numeral 4, por parte de la Contraloría, ya que de [ese] modo [estarían] ante un órgano al que sin duda alguna le incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal.” (Corchetes de este Juzgado).

Que, “(…) una vez determinado que la Administración Publica por Órgano de la Contraloría Municipal de Maracaibo actuó apegada a derecho, aplicando una normativa perfectamente aplicable a un Servicio Autónomo sin Personalidad Jurídica, a través de un procedimiento administrativo también apegado a lo establecido en la Ley correspondiente, por cuanto, así se verifica de lo alegado por la querellante en su libelo de demanda y así consta en actas- expediente administrativo- descartándose de este modo la posibilidad de estar incurso en un falso supuesto de derecho, además de ello, [pasó esa] Juzgadora a verificar la norma aplicada de manera concreta al caso bajo análisis, a saber, Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Publico (…)”. (Corchetes de este Juzgado).

Que, “En el caso que [les] ocupa, [tuvieron] entonces una norma que dispone dos situaciones a verificarse al momento de ordenación de pagos, en primer lugar, que este (sic) válidamente contraída dicha obligación y consecuentemente a ello, en segundo lugar, que la obligación debe estar causada, es decir, dicha norma, no es de interpretación amplia, no puede incurrir el hoy querellante, en un simple error material, de ser así de una u otra forma incurriría en una falta a la administración pública, por su negligencia al momento de ordenar un pago (…)”. (Corchetes de este Juzgado).

Que, “(…) de acuerdo al análisis realizado ut supra, puede afirmarse que la actuación del hoy querellante, pudo haberse corregido con apego a la facultad de la administración pública consagrada en la Ley que regula la posibilidad de revisar de oficio sus propias actuaciones y una vez determinado –antes de efectuado el control fiscal- rectificarlas, todo ello en relación a los hallazgos determinados por el Órgano Contralor, por cuanto la erogación de dinero si afecta intereses generales y pueden ser corregidos, pues de no hacerlo incurrirían en un pago indebido.” (Negrillas del original).

Que, “(…) ya determinado todo lo anterior, [pasó esa] Juzgadora a analizar la solicitud de Nulidad (sic) por la apoderada del querellante, a través de la cual busca dejar sin efectos el reparo como la imposición de multa impuesta en la Decisión Nº DC-195-2015 de fecha 18 de agosto de 2015, ratificado en fecha 06 (sic) de noviembre de 2015, mediante Resolución Nº DC-267-2015, por violentar el derecho a la defensa, el debido proceso y el principio de presunción de inocencia, así como la trasgresión de los artículos 93 y 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control (…)”. (Corchetes de este Juzgado).

Que, “De lo anteriormente planteado se desprende, que la existencia previa de un procedimiento administrativo correspondiente constituye una garantía de la presunción de inocencia que se requiere, ya que en el mismo, debe llevarse a cabo la actividad probatoria de la cual se pueda derivar la inocencia o culpabilidad del administrado, siendo así, tiene la administración la carga investigativa en el proceso y el investigado la de desvirtuar los hechos de los que presuntamente es responsable, y así ejercer su derecho a la defensa.”

Que “(…) de acuerdo a las consideraciones realizadas, no se evidencia en el caso bajo estudio que la parte demandada haya vulnerado la presunción de inocencia, pues se constata que el hoy recurrente se le siguió un procedimiento administrativo a los fines de determinar y constatar su responsabilidad administrativa, siendo que tuvo acceso al expediente administrativo sancionatorio, y la debida oportunidad para ejercer su derecho a la defensa.”

Finalmente, “Por todos los fundamentos que conforman el presente fallo, y las razones que anteceden, observa [esa] juzgadora que no se evidencia falso supuesto de derecho, no se ha transgredido la normativa legal aplicable -Ley de la Contraloría General de la República-, por lo que debe este Juzgado, DECLARAR SIN LUGAR la presente demanda de nulidad de acto administrativo, incoada por el ciudadano Aroldo de Jesús Díaz Cubillan. Así se declara.” (Negrillas y mayúsculas del original, corchetes de este Juzgado).

-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

El 17 de abril de 2017, la Abogada Nereida Montilva Ortega, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Aroldo de Jesús Díaz Cubillán, interpuso escrito de fundamentación de la apelación en los siguientes términos:

Que disienten de lo señalado por el Juzgado A quo al expresar que “donde la ley no distingue no le es dado al interprete a distinguir” por cuanto no se trata de interpretar el artículo, sino de demostrar que se cumplió con los supuestos previstos en el mismo, para de esa forma poder expresar que su mandante actuó con total apego a lo prescrito en el señalado artículo.

Que “Cabe destacar, que debido a que ese fue el criterio legal utilizado por el órgano de control fiscal para determinar la responsabilidad al ciudadano Aroldo Díaz, antes identificado, es por lo que, [discreparon] y [denunciaron] la falta de argumentación y fundamentación de la sentencia, así como la negativa a considerar los alegatos planteados por la defensa con relación a dicho artículo, lo que da lugar a la inobservancia del artículo 243 ordinal 4 del Código de Procedimiento Civil”. (Corchetes de este Juzgado).

Que “(…) se colige que no se demostró la responsabilidad y se patentizó el falso supuesto de derecho al no establecer razonadamente de forma fehacientemente la norma aplicable a la condición o supuesto de hecho en cuestión y en el supuesto negado de que fuera el nombrado artículo 94 se debió especificar que etapa se incumplía si el compromiso o el causado porque con el pago no hay discusión”.

Manifestó su discrepancia con lo indicado en la sentencia en cuanto a que “(…) no puede incurrir el hoy querellante en un simple error material, de ser así de una u otra forma incurriría en una falta a la administración pública, por su negligencia al momento de ordenar el pago” y continuó señalando que “(…) ciertamente, pudiera incurrir en una falta pero no daría lugar a una determinación de responsabilidad sino a una mera recomendación sujeta a una revisión de seguimiento, lo que no le ocasionaría todas las consecuencias gravosas de una determinación de responsabilidad, como es un antecedente administrativo que no prescribe, una multa y sobre todo una posible inhabilitación para trabajar por varios años, por parte de la Contraloría General de la República.” (Resaltado del original).

Indicó que “(…) el juez en la sentencia no [manifestó] la certeza de los hechos al establecer hipotéticamente los dos escenarios, ni [señaló] los elementos probatorios e indicios que lo llevan a tal decisión, por lo que, no existen suficientes elementos que evidencien que [su] representado haya incurrido en un ilícito tipificado como supuesto generador de responsabilidad, solo tienen la orden de pago que en la parte superior tiene una fecha y en la parte inferior cuando es firmada se le coloca la fecha correcta.” (Corchetes de este Juzgado).
Que “Ante lo expuesto, [debieron] ratificar el alegato según el cual no debe existir imprecisión sobre los hechos y la norma aplicable porque en caso de duda, se debe privilegiar y beneficiar al declarado responsable y así debe ser declarado”. (Corchetes de este Juzgado).

Precisó que “En cuanto a la argumentación realizada por la Juez en la sentencia, queda evidenciada la inobservancia al principio de exhaustividad que debe imperar (…), según el cual en la sentencia debía atenderse en lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de estos, como es el caso, de que ‘no puede incurrir el hoy querellante, en un simple error material, de ser así de una u otra forma incurriría en una falta a la administración pública por su negligencia al momento de ordenar el pago’ no es posible, hacer tal afirmación y menos aún tratándose de un procedimiento administrativo sancionatorio que se equipara al proceso penal, por la posibilidad de imponer sanciones.” (Negrillas y resaltado del original).

Expuso que de la simple lectura de los artículos 56 y 57 del Reglamento N° 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, se desprende que se cumplieron tanto los requisitos para el compromiso como para el causado, porque al exigirse el pago mediante la presentación de la factura al cobro se cumplió el causado y el pago no está siendo discutido, sin embargo, se anexó copia de la orden de pago y cheque, así como la de la factura en referencia.

Indicó que del análisis del artículo 94 del Reglamento N° 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, se desprende que en la primera parte dice que la obligación es válida, que el problema es con el causado y al final sin evidencias suficientes, pertinentes, y concordantes como lo exigen las normas de auditoria, dice que parece lógico inferir que incumplió las dos etapas. Queda claramente evidenciado que no existen elementos de convicción o prueba suficientes como lo exige el artículo 96 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, para determinar una responsabilidad administrativa.
Que “(…) [quedó] evidenciado que los funcionarios de control presumen que [su] defendido tenía alguna intención de falsear la verdad, o tal vez que omitió una de las etapas del proceso presupuestario con algún fin, pero lo que nunca aceptaron es que fue un error material, con lo que no honraron el principio de presunción de inocencia, tan esencial de conformidad con la Carta Magna en los procesos y procedimientos sancionatorios (…), y transgreden un precepto fundamental y por supuesto, vician de nulidad el acto administrativo sancionatorio.” (Corchetes de este Juzgado).

Que “Es importante, traer a colación la afirmación realizada por la Juez en la sentencia, en cuanto a que [su] representado pudo subsanar el error cometido mediante la facultad de la administración pública de revisar de oficio sus propias actuaciones y una vez determinado antes de efectuado el control fiscal, rectificarlas, si realmente la administración pública puede corregir sus errores mediante el principio de autotutela, pero no habían detectado el error, bajo esta premisa no queda duda de que fue un error y se podía corregir con lo que se deduce que es simplemente una debilidad de control interno, no [están] de acuerdo con el comentario del pago indebido porque el pago no está controvertido, independientemente del error, el pago estaba causado al cumplir con el servicio de limpieza de cañadas y con la entrega de las chemises, [su] representado no tenía otra opción que no fuera pagar. Lo que verdaderamente es importante, es que de alguna forma la sentenciadora admite que hubo un error que era susceptible de ser corregido.” (Corchetes de este Juzgado).

Que “La sentencia recurrida no reviso (sic) ni argumento (sic) al fondo por considerar que el precepto contenido en el artículo 94 del Reglamento N° 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario, es una norma que no admite interpretación, al alegar lo siguiente: ‘dicha norma no es de interpretación amplia, no puede incurrir el hoy querellante en un simple error material, de ser así de una u otra forma incurriría en una falta a la administración pública por su negligencia al momento de ordenar un pago (…) con lo que se obvia el contenido del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil.” (Negrillas del original).

Que “En la sentencia no se vislumbra certeza sobre los hechos, al establecer hipotéticamente dos escenarios, lo cual es improcedente porque en el procedimiento administrativo sancionatorio se debe establecer de forma concreta la imputación no pueden ser dos, se requiere demostrar de forma fehaciente la culpabilidad, además, sin señalar los elementos probatorios e indicios que llevan a tal decisión, por lo que, no existen suficientes elementos que evidencien que [su] representado haya incurrido en un ilícito tipificado como supuesto generador de responsabilidad, solo tienen la orden de pago para el primer hallazgo que en la parte superior tiene una fecha y en la parte inferior cuando es firmada se le coloca la fecha correcta y la orden de servicio para el segundo hallazgo.” (Corchetes de este Juzgado).

Finalmente solicitó que “(…) en el presente escrito de formalización del recurso de apelación contra la sentencia N° D-2017-05 de fecha 31 de enero de 2017, dictada por el Juzgado Superior Primero Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, con la cual [manifestaron] expresamente [su] inconformidad, por no haber sido motivada ni fundamentada al fondo, por inobservar los artículos 12 y 243 ordinal 4 del Código de Procedimiento Civil vigente, y por no estar de acuerdo con la decisión en ella recaída, se admitido y declarado con lugar (…)”. (Corchetes de este Juzgado).

-IV-
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN

El 24 de abril de 2017, la Abogada Zoraida Zambrano, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, identificada supra, interpuso escrito de contestación a la fundamentación de la apelación en los siguientes términos:

Que “(…) el acto administrativo impugnado no contiene los vicios que [señaló] el demandante, en cuanto a los vicios de falso supuesto, ni la violación al principio de presunción de inocencia ni el debido proceso”.

Que “La sentencia dictada por el Juzgado Estadal Primero de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, no contiene los vicios que señala la apelante, ya que [su] representada actuó de conformidad con lo previsto en el Reglamento No.1 de la Ley Orgánica Financiera del Sector Público, y de conformidad con el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control, en cuanto a la potestad sancionatoria de los órganos de control fiscal.” (Corchetes de este Juzgado).

Que “De la revisión de los soportes documentales cursantes en autos, se desprende que el ciudadano Aroldo Díaz, (…) se desempeñó como Administrador y Miembro Principal del Comité Técnico de Contrataciones del Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo (SAGAS) (…)”.

Que “En ejercicio de su competencia, el ciudadano Aroldo Díaz, en su condición de Administrador del SAGAS, presuntamente realizó pagos según relación de días trabajados, presentados por la Gerencia de Infraestructura al SAGAS por Bs. 233.734,00 que no se corresponden con los realmente laborados, los cuales debieron cancelarse por Bs. 222.208,00, debido a que en las mencionadas se indican 20 y 21 días de trabajos y solo fueron trabajados 19 y 20 días, arrojando una diferencia de Bs. 11.536,00.”

Que “Tal situación pudiera haber generado daño al patrimonio público municipal, por un monto de ONCE MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS BOLÍVARES CON CERO CENTIMOS (Bs. 11.536,00), pero cuando el presunto hecho que causa el daño es imputable a varios sujetos, opera de pleno derecho la solidaridad, por lo que el monto que le corresponde al ciudadano Aroldo Díaz, en su condición de Administrador y Miembro Principal del Comité Técnico de Contrataciones del Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo (SAGAS); es la cantidad de CINCO MIL SETECIENTOS SESENTA Y OCHO CON CERO CENTIMOS (Bs. 5.768,00), situación que de ser verificada pudiera constituir causal de reparo (…)”. (Mayúsculas del original).

Indicó que “Por otra parte, el ciudadano Aroldo Díaz, en ejercicio de su competencia, presuntamente permitió la cancelación de la orden de pago N° 463/2011 de fecha 19/07/2011, a pesar de presentar una fecha anterior a la autorización de bienes y/o servicios N° 2156/2011 de fecha 27/07/2011.”

Que “El hecho antes descrito presuntamente podría configurar el supuesto generador de responsabilidad administrativa, contenido en el artículo 91 numeral 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, (…)”.

Finalmente, “(…) [pidió] se [declare] SIN LUGAR la apelación y se [confirme] la sentencia apelada.” (Mayúsculas del original, corchetes de este Juzgado).

-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

-De la competencia

Corresponde a este Juzgado Nacional pronunciarse previamente sobre su competencia para conocer del presente recurso de apelación, contra la decisión dictada en fecha 31 de enero de 2017, mediante la cual el Juzgado Superior Primero Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta.

En tal sentido tenemos que el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que dispone lo que sigue:

“Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…omisis…)
7. Las apelaciones de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de las consultas que le correspondan conforme al ordenamiento jurídico.
(…omisis…)

De conformidad con la citada norma, las apelaciones que se interpongan contra las sentencias emanadas de los Juzgados Superiores Estadales, les corresponden a los Juzgados Nacionales Contencioso Administrativo.

Siendo así, vista la Resolución Nº 2012-0011, de fecha 16 de mayo de 2012, modificada por la Resolución Nº 2015-0025, de fecha 25 de noviembre de 2015, dictadas por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual se creó este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, con las competencias establecidas en el artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en las Circunscripciones Judiciales de los Estados Falcón, Lara, Portuguesa, Barinas (excepto Municipio Arismendi), Táchira, Trujillo, Mérida y Zulia; y dado que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.451 del 22 de junio de 2010, el cual atribuyó en el artículo 24, numeral 7, la competencia a los Juzgados Nacionales Contencioso Administrativo para conocer de las apelaciones y las consultas de las decisiones de los Juzgados Superiores Estatales Contencioso Administrativo, este Juzgado Nacional resulta competente para conocer la apelación interpuesta. Así se declara.

No obstante a ello, resulta imperioso para este Juzgado Nacional observar que el motivo de la presente controversia, recae sobre una demanda de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-195-2015, de fecha 18 de agosto de 2015, confirmado mediante Resolución N° DC-267-2015, de fecha 6 de noviembre de 2015, notificada el 26 de ese mismo mes y año, emanada de la Contraloría del Municipio Maracaibo del Estado Zulia. Siendo así, debe señalarse que el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece lo siguiente:

“Artículo 108. Contra las decisiones del Contralor o Contralora General de la República o sus delegatarios o delegataria, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis meses contados a partir del día siguiente a su notificación.
En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.”

Del único aparte de la norma transcrita se infiere un régimen de reserva especial de competencia a favor de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -hoy Juzgados Nacionales-, para conocer de las demandas de nulidad incoadas contra las actuaciones de los órganos de control fiscal, distintos a la Contraloría General de la República y sus delegados, lo cual encuentra perfecta armonía con lo establecido en el artículo 24 numeral 9 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que resulta menester para el caso de autos la identificación de aquellos órganos que actúan con tal carácter.

Así, se observa que el artículo 26 eiusdem, en su numeral 2, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece que:

“Artículo 26. Son órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:
1. La Contraloría General de la República.
2. La Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios.
3. La Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana.
4. Las unidades de auditoría interna de las entidades a que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley.”

Ello así, el artículo 26 eiusdem establece que el Sistema Nacional de Control Fiscal se encuentra integrado, entre otros órganos, por la “Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios”, lo cual en concordancia con el citado artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, admite que la Contraloría del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, pertenece a los demás órganos de control fiscal, en virtud que se encuentra comprendida entre las entidades a que se refiere el artículo 26 específicamente en su numeral 2 eiusdem.

En tal sentido, respecto a la competencia para casos como el de autos, y ratificando con ello las disposiciones a que se ha hecho referencia previamente, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 00700, en fecha 13 de julio de 2010, caso: Edith Antonia Rojas de Medina, ha advertido lo siguiente:

“Ahora bien, es preciso atender a lo establecido en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001, el cual dispone lo siguiente:
(...)
La norma trascrita consagra dos supuestos al régimen de competencia para conocer de la nulidad de los actos administrativos emanados de los órganos de control fiscal, estableciendo por una parte que será el Tribunal Supremo de Justicia el competente para anular los actos emanados del Contralor General de la República o sus delegatarios, y por la otra, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (hoy Cortes Primera y Segunda) para decidir la nulidad de los dictados por los demás órganos de control fiscal.
En razón de lo anterior, esta Sala observa que el en el presente caso se recurre contra el silencio administrativo producido en el ejercicio del recurso de reconsideración interpuesto en fecha 3 de julio de 2009, ante el ciudadano Contralor General del Estado Apure contra el acto administrativo contenido en la Decisión N° CGEA-DDR-N°690-09, de fecha 5 de mayo de 2009, dictada por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General del Estado Apure, que declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente.
El referido asunto se ajusta al citado criterio orgánico de atribución competencia, dispuesto en el segundo párrafo del supra transcrito artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, toda vez que el órgano del cual emanó el acto impugnado reviste el carácter de un órgano de control fiscal, comprendido dentro de los referidos en el artículo 26 eiusdem, y por tanto distinto al Contralor General de la República o sus delegados, cuya actuación, siguiendo el principio del juez natural establecido en la mencionada disposición, debe ser controlada jurisdiccionalmente por las Cortes de lo Contencioso Administrativo, a las cuales corresponde el conocimiento y decisión del recurso de nulidad incoado. Así se establece”.

Visto que el acto impugnado emana de un órgano de control fiscal distinto a la Contraloría General de la República, es claro que el control jurisdiccional para conocer en primera instancia está atribuido legalmente a las Cortes de lo Contencioso Administrativo -hoy Juzgados Nacionales de lo Contencioso Administrativo-, y no a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, como erradamente lo asumió el Juzgado Superior Primero Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, por lo que resulta forzoso anular la decisión dictada por el mencionado Juzgado Superior, en fecha 31 de enero de 2017, mediante la cual declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta, por haber sido emanada de un órgano incompetente. Así se decide.

En consecuencia, de conformidad con el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental se declara COMPETENTE para conocer en primer grado de jurisdicción de la demanda de nulidad interpuesta, resultando inoficioso pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto. Así se declara.

Ahora bien, este Juzgado Nacional constata que el procedimiento de la demanda de nulidad se llevó en su totalidad en el Juzgado Superior, durante el cual se cumplió con todas las fases procesales siendo que las partes ejercieron a cabalidad su derecho a la defensa presentando los alegatos que a su favor consideraron pertinentes en las oportunidades respectivas, por lo que este Órgano Jurisdiccional en armonía con los valores, principios, garantías y normas procesales constitucionales vigentes, tales como los derechos fundamentales del justiciable a una justicia accesible, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, y a un proceso sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles y al servicio de la justicia (artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), con base a la celeridad procesal, considera pertinente y ajustado a derecho, convalidar las actuaciones llevadas a cabo por dicho Juzgado, pasándose a conocer sobre el fondo en el presente asunto. Así se decide.
Preliminarmente, debe señalarse que encontrándose el asunto de fondo en etapa de sentencia y no habiendo sido resuelta la solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado, formulada por la parte accionante en fecha 3 de agosto de 2016, es evidente el decaimiento de dicha solicitud, de allí resulta inoficioso entrar a conocer del referido pronunciamiento previo, tal como en caso similares lo ha señalado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 6483, de fecha 8 de diciembre de 2005. Así se declara.

Conociendo sobre el fondo del asunto, se tiene que el presente caso es una demanda cuyo objeto principal constituye la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-195-2015, de fecha 18 de agosto de 2015, confirmado mediante Resolución N° DC-267-2015, de fecha 6 de noviembre de 2015, notificada el 26 de ese mismo mes y año, emanada de la Contraloría del Municipio Maracaibo del Estado Zulia.

Al efecto en parte alegó la parte actora en su escrito libelar que “(…) el criterio utilizado por los auditores y que sirvió de base al Procedimiento de Determinación de Responsabilidades, consagrado en el artículo 94 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario, se encuentra dentro del Capítulo IV de la Ejecución del Presupuesto de los Entes Descentralizados Funcionalmente sin Fines Empresariales, Disposiciones Generales y por lo tanto, no podía ser aplicado al Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo, en virtud, de que la naturaleza jurídica del SAGAS, es la de un servicio autónomo sin personalidad jurídica con autonomía funcional y financiera, (…)”. (Resaltado del original).

Expresó que “(…) los órganos con autonomía presupuestaria administrativa, financiera o de gestión, son creados con el propósito de obtener recursos propios producto de su gestión (…)”. Que “(…) los Órganos Desconcentrados (SAGAS) y los Entes Descentralizados tienes (sic) diferencias sustanciales y por supuesto su tratamiento, regulación y forma de contraer obligaciones y responsabilidades son totalmente distintos.”

Expuso que “(…) el SAGAS, es un órgano desconcentrado del Municipio y la norma contemplada en el articulo 94 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera el Sector Público, Sobre (sic) el Sistema Presupuestario, no le podía ser aplicada, porque no es un ente descentralizado, en consecuencia, [estaban] en presencia de un falso supuesto de derecho, por estar subsumiendo un hecho (la condición) en una norma errónea (criterio).” (Corchetes de este juzgado).

En ese mismo orden y dirección, denunció que a su defendido “(…) se le formuló un reparo por la cantidad de CINCO MIL SETECIENTOS SESENTA Y OCHO BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 5.768,00), en virtud de realizar pagos según relación de días trabajados, presentada por la Gerencia de Infraestructura del SAGAS, que no se corresponden con los realmente laborados, debido a que, en la mencionada relación se indican 20 y 21 días de trabajos y solo fueron trabajados 19 y 20 días, de la propia redacción se desprende que [su] defendido lo único que hizo fue cumplir con su trabajo, le [presentaron] una relación por parte de la gerencia competente que le [indicó] lo que [debía] pagar y el (sic) [pagó], pero no estuvo en la obra, ni vió cómo y cuánto trabajaron, ni [pudo] rebatir en forma alguna la relación que le [presentaron], en consecuencia la formulación del reparo antes mencionado, no se ajustó a la normativa que rige la materia.” (Mayúsculas y negrillas del original, corchetes de este Juzgado).

Afirmó que, “Los argumentos señalados en los párrafos anteriores ponen de manifiesto que la decisión objeto de la presente impugnación, se encuentra viciada de nulidad absoluta y como consecuencia de ello, el Acto (sic) luce Ineficaz (sic), ya que transgrede de manera flagrante el artículo 49 numerales 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.

Finalmente solicitó al Tribunal A quo que “(…) [declarara] la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares, se [dejara] sin efecto el reparo, así como la imposición de multa impuesta en la Decisión Nº DC-195-2015, de fecha 18 de agosto de 2015, dictado (sic) en contra del ciudadano AROLDO DE JESÚS DÍAZ CUBILLÁN, (…) ratificada mediante Resolución Nº DC-267-2015 de fecha 06 (sic) de noviembre de 2015, por haber sido violentados con tal decisión el Derecho (sic) Constitucional (sic) a la Defensa (sic), el Debido (sic) proceso y el Principio (sic) de Presunción (sic) de Inocencia (sic), (…) y finalmente transgrediendo de igual forma los artículos 93 y 94 de la Ley orgánica (sic) de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal.” (Mayúsculas y negrillas del original, corchetes de este Juzgado).

Por su parte, en la oportunidad de la celebración de la Audiencia de Juicio, el Abogado Gabriel Puche Urdaneta, ya identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Contraloría del Municipio Maracaibo del Estado Zulia presentó los argumentos de defensa reiterando los hechos que conllevaron a la declaratoria de responsabilidad administrativa impuesta al hoy demandante.

Así, en primer lugar con respecto a que “(…) el criterio utilizado por los auditores y que sirvió de base al Procedimiento de Determinación de Responsabilidades, consagrado en el artículo 94 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario, se encuentra dentro del Capítulo IV de la Ejecución del Presupuesto de los Entes Descentralizados Funcionalmente sin Fines Empresariales, Disposiciones Generales y por lo tanto, no podía ser aplicado al Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo, en virtud, de que la naturaleza jurídica del SAGAS, es la de un servicio autónomo sin personalidad jurídica con autonomía funcional y financiera, (…)”.

En este sentido, se tiene que el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República contempla:
“Están sujetos a las disposiciones de la presente Ley y al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República:
(…)
4. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal y en las demás entidades locales previstas en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…)”.

Por su parte, la Gaceta Municipal de Maracaibo del Estado Zulia, de fecha 16 de marzo de 2001, Extraordinaria No.274, aparece publicado el Decreto No. 039 dictado, suscrito por el Alcalde del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, mediante el cual se crea el Servicio Autónomo para el Suministro de Gas en Maracaibo (SAGAS), sin personalidad jurídica, con autonomía funcional y financiera, adscrito al Despacho del Alcalde.

Cabe agregar que los servicios autónomos sin personalidad jurídica constituyen una figura presupuestaria que incide en la organización administrativa, pues da origen a una dependencia con ciertos rasgos de autonomía, bajo ciertas características. El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, en su artículo 94 dispone que:

“La Presidenta o Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podrá crear órganos con carácter de servicios desconcentrados sin personalidad jurídica, u otorgar tal carácter a órganos existentes en la
Vicepresidencia Ejecutiva de la República, en las Vicepresidencias Sectoriales, en los ministerios o en las oficinas nacionales, con el propósito de obtener recursos propios para ser afectados a la prestación de un servicio.
Sólo podrá otorgarse el carácter de servicio desconcentrado en aquellos casos de prestación de servicios a cargo del Estado que permitan, efectivamente, la captación de ingresos.
Los referidos servicios son órganos que dependerán jerárquicamente de la Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, la vicepresidenta sectorial o el vicepresidente sectorial, la ministra o ministro del Poder Popular o de la viceministra o viceministro, o de la jefa o jefe de la oficina nacional que determine el Decreto respectivo”.

De lo anteriormente expuesto se desprende que los servicios desconcentrados sin personalidad jurídica, son figuras especiales cuya creación corresponde a la máxima autoridad del Poder Ejecutivo Nacional, y por interpretación analógica, a las máximas autoridades del Poder Ejecutivo Estadal y Municipal, insertándose su creación, dentro de la potestad organizativa del Estado y conforme a dicha potestad organizativa, es posible dictar normas internas de funcionamiento a través de las cuales se defina la estructura y repartición de tareas entre sus componentes para lograr una mayor eficiencia en la consecución de sus fines.

Así, pueden configurarse como servicios autónomos sin personalidad jurídica todos aquellos órganos del Estado que deben gozar de independencia frente a las directrices político-gubernamentales, pues en ocasiones, es necesario que el ordenamiento jurídico establezca una auténtica garantía de la independencia de ciertas organizaciones de Derecho público en sus aspectos financieros y contables para garantizar que alcance los fines que le han sido impuestos, y el caso típico son los servicios autónomos sin personalidad jurídica (llamados también patrimonios autónomos sin personalidad jurídica), que han sido calificados como órganos administrativos dotados de autonomía de gestión financiera y presupuestaria para realizar un cometido estatal pero carentes de personalidad jurídica.

Ahora bien, el término “autónomo” utilizado para caracterizar estos servicios es impropio, en virtud de que nunca se rompe el vínculo orgánico con el ente del cual forma parte, por lo que podría calificarse como una especie de desconcentración interna. No obstante, la autonomía atenuada de que gozan estos servicios comprende la gestión administrativa, financiera, presupuestaria y contable; siendo mayor o menor en atención a la naturaleza de los fines buscados, y a la capacidad de autofinanciamiento del servicio, según su regulación, por lo que se está entonces en presencia de una universalidad de bienes afectados al cumplimiento de una finalidad preestablecida en la norma de creación.

Ahora bien, el régimen administrativo de estos servicios también debe ser regulado integrándolos orgánica y jerárquicamente al Despacho del órgano de la Administración ejecutiva tradicional correspondiente y, por consiguiente, con sujeción a los mecanismos de control interno y externo. En este último caso, se atenderá al objetivo de flexibilizar sus actividades, por lo que el control externo que se ejerza debe ser un control posterior.
El término autónomo, con el que se califica a estos servicios, puede originar una conclusión errada o impropia ya que, en realidad, no se llega a romper el vínculo orgánico que los une al ente del cual forman parte y dependen, el cual ejerce sobre ellos un control de tipo jerárquico. Sin embargo no hay duda de que goza, o deben gozar al menos, de autonomía de gestión administrativa, financiera presupuestaria y contable de los fondos que recaudan y sólo en atención a estas características se justificaría su creación.

En este sentido, observa este Juzgado Nacional que el Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo (SAGAS), fue creado por la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 de la Ley Orgánica de la Administración Central vigente desde 1999, aplicable a los Municipios de conformidad con su artículo 1, por lo que incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal y en las demás entidades locales previstas en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, resulta aplicable el control, la vigilancia y la fiscalización prevista en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en consecuencia se desecha el alegato expuesto. Así se decide.

Por otra parte, alegó la parte actora que el órgano de control fiscal municipal declaró la responsabilidad administrativa “sobre la base de normas que no se corresponden con la realidad”, entendiéndose lo correspondiente al falso supuesto de hecho.

Sobre este particular, este Juzgado Nacional se permite transcribir un fragmento de la sentencia Nº 00409 de fecha 1º de abril de 2009, emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el cual es del tenor siguiente:

“Ahora bien, esta Sala ha establecido de manera reiterada que el vicio de falso supuesto se configura de dos maneras diferentes: la primera, relativa al falso supuesto de hecho, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión; la segunda, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado; caso en el cual se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto (Vid. sentencia de esta Sala No. 01640 de fecha 3 de octubre de 2007)”.

Así, observa este Juzgado Nacional que el acto administrativo recurrido fue dictado como consecuencia de una investigación administrativa que realizó la Contraloría del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, con el objeto de verificar las presuntas irregularidades administrativas originadas, entre otros, por el ciudadano Aroldo Díaz, titular de la cédula de identidad N° 15.464.954, en su condición de Administrador y Miembro Principal del Comité Técnico de Contrataciones del Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo (SAGAS), durante el ejercicio económico 2011 y primer semestre del 2012.

En tal sentido, a través de la Resolución N° DC-195-2015, de fecha 18 de agosto de 2015, objeto de nulidad, la Contraloría del Municipio Maracaibo del Estado Zulia como órgano de control fiscal externo municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, se decidió declarar responsable administrativamente al ciudadano Aroldo Díaz, antes identificado, de conformidad con el numeral 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional e Control Fiscal, referido al control previo, imponiéndosele en consecuencia la sanción de multa equivalente a cien (100) Unidades Tributarias, a razón de Ciento Cincuenta Bolívares (Bs. 150,00), monto de la Unidad Tributaria para el momento del inicio del presente procedimiento, para un monto total de Quince Mil Bolívares (Bs. 15.000,00), con la atenuante que nunca ha sido objeto de una sanción por parte de ese Órgano de Control Fiscal.
Ahora bien, en efecto, dispone el numeral 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, lo siguiente:

“Artículo 91: Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan otras Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación:
(…omissis…)
9. la omisión del control previo(…)”.

Ahora bien, no puede dejar de observarse que la responsabilidad administrativa de un funcionario, y que halla su fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, puede conllevar “(…) a impedir temporalmente el ejercicio de la función pública (…)”, tal como lo señaló la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en su sentencia n°1.547 del 17 de octubre de 2011 (caso: “Leopoldo López”). De allí que si bien, la existencia de esta potestad sancionatoria -en principio- a favor de la Contraloría General de la República, como órgano del Poder Ciudadano, al que corresponde el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos, y de los órganos que integran el Sistema Nacional de Control Fiscal (Contraloría de los Estados, de los Distritos Metropolitanos y de los Municipios, la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional y las Unidades de Auditoría Interna según lo dispone la Ley), se encuentra adminiculada con la ética y la responsabilidad social como valores supremos de la República Bolivariana de Venezuela previstos en el artículo 2 Constitucional, y con los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, que rigen el desempeño de la Administración y que se encuentran previstos en el artículo 141 eiusdem (Vid. Sentencia de esta Sala n° 1.265 del 05.08.2008. Caso: “Ziomara del Socorro Lucena Guédez”), también debe ser cuidadosa y debidamente aplicada por la afectación que y las consecuencias que devienen con ésta.
Así, en el presente caso, la adjudicada omisión de este control previo advertida por el Órgano Contralor Municipal, que hizo subsumible la conducta del solicitante de revisión, en el supuesto generador de responsabilidad administrativa, contenido en el artículo 91.9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, constituyó por una parte, el no supervisar ni controlar la elaboración de la Orden de pago N° 830/2011, de fecha 5 de diciembre de 2011, cursante al folio ciento veintitrés (123) del expediente judicial principal mediante copia certificada, por concepto de alquiler de retroexcavadora, alquiler de camiones volteo para el plan de emergencia en la limpieza de cañadas en diferentes sectores del Municipio Maracaibo, toda vez que presenta fecha de emisión anterior al 9 de diciembre de 2001, fecha de la factura N° 594, cursante al folio ciento veinticinco (125) del expediente judicial principal mediante copia certificada.

Así mismo, se declara responsable administrativamente por permitir -a su decir- la cancelación de la orden de pago N° 463/2011 de fecha 19 de julio de 2011, cursante al folio ciento veintiocho (128) del expediente judicial principal mediante copia certificada, a pesar de presentar una fecha anterior al 27 de julio de 2011, fecha de la autorización de bienes y/o servicios N° 2156/2011, cursante al folio ciento veintisiete (127) del expediente judicial principal mediante copia certificada.

Previamente cabe señalar que resulta pertinente hacer mención al contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone:

“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.”

La referida norma establece que cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, esta tiene la obligación de hacerlo con la debida adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1666 de fecha 29 de octubre de 2003).

En ese sentido, constata este Juzgado Nacional de las actas procesales que ciertamente la Orden de Pago N° 830/2011, señala como fecha 5 de diciembre de 2011, y la aludida factura N° 594 es de fecha 9 de diciembre de 2001, no obstante, se observa que efectivamente en la Orden de Pago aparece a la parte in fine con fecha de acuse de recibo el 9 de diciembre de 2011, siendo además dicha orden elaborada por la ciudadana Yanitza García (folio 123).

De lo anterior se observa que no es objeto de controversia la legalidad o certeza del pago ni de la causa que originó el pago, es decir, no existe disputa entre el correcto trámite administrativo, la autorización y la materialización del pago y menos aún de la causal que dio origen al pago, sino de la fecha de elaboración de la Orden de Pago, no obstante, se evidencia que se pagó en la oportunidad correspondiente, lo que hace presumir que constituye un error material que no conlleva al extremo a la declaratoria de la responsabilidad administrativa, conforme lo ha asumido el órgano contralor en esta oportunidad. Así se declara.

Asimismo, con respecto a la cancelación de la Orden de Pago N° 463/2011 de fecha 19 de julio de 2011, cursante al folio ciento veintiocho (128) del expediente judicial principal, y la autorización de bienes y/o servicios N° 2156/2011, de fecha 27 de julio de 2011, fecha de cursante al folio ciento veintisiete (127) del expediente judicial principal, elaborada por la ciudadana Elena Chourio, se observa que ciertamente existe una discordancia con las fechas señaladas entre ambos, pero no fue desestimada la legalidad de la autorización o del trámite administrativo que se llevó a cabo para aprobar el pago, es decir, constituye una obligación válidamente contraída, por lo que la declaratoria de responsabilidad administrativa resulta desproporcional al hecho causado.

En todo caso, no puede dejar de señalarse además que el Instructivo del Sistema de Información de la Ejecución Financiera del Presupuesto de Gasto para las Entidades Municipales, emanado de la Oficina Nacional de Presupuesto, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.592, de fecha 16 de septiembre de 1996, que sirvió de base para la declaratoria de responsabilidad administrativa alude al gasto causado, indicando que “se hace exigible una obligación de pago con terceros, ya sea por haberse recibido bienes o servicios (…)”, y en el presente caso, -se reitera- con respecto a la actuación del ciudadano Aroldo Díaz, no existe controversia en que éste haya procedido al pago sin que se haya recibido el servicio o los bienes, más aún cuando, conforme al instructivo, la factura no constituye el único documento que se escoge para asentar el gasto causado, pues se indica que se asienta con uno de los siguientes documentos “Facturas, valuaciones de obras, entre otros, por la recepción de bienes y servicios”, con lo cual se constata que no existe en el presente caso un pago indebido, o que la obligación no haya sido válidamente contraída y sin cumplirse a cabalidad con el registro del gasto causado en lo que respecta al hoy demandante. Así se decide.

En segundo lugar, en la Resolución DC-195-2015 el referido Órgano de Control Fiscal, también le formuló reparo al ciudadano Aroldo Díaz, antes identificado, imponiéndole la obligación de resarcir al Patrimonio Público Municipal, la cantidad de cinco mil setecientos sesenta y ocho bolívares con cero céntimos (Bs. 5.768,00), en virtud de que realizó -a su decir- pagos según relación de días trabajados, presentadas por la Gerencia de Infraestructura del SAGAS, que no se corresponden con los realmente laborados, debido a que en la mencionada relación se indican 20 y 21 días de trabajos y solo fueron trabajados 19 y 20 días.

Al respecto, constata este Juzgado Nacional que la propia Contraloría Municipal señala en el acto administrativo objeto de análisis que, la relación de los días trabajados es elaborada por la Gerencia de Infraestructura, quien realiza y controla los días trabajados por el personal, es así que constata este Órgano Jurisdiccional que efectivamente la relación de los días trabajados no se encontraba en responsabilidad del hoy demandante, siendo el soporte de dicho pago elaborado y suscrito por el efectivamente Gerente de Infraestructura, quien --como señaló la Contraloría Municipal- fue el que supervisó el control de los días trabajador (folios 121 y 122), procediéndose luego a la Orden de Pago con base a los días que fueron efectivamente presentados por la Gerencia de Infraestructura, por lo que para ese momento no se encontró dentro del control del hoy demandante la supervisión de dichos días ni fue quien firmó y remitió a Administración el soporte de los días trabajados para proceder al respectivo pago, incurriendo el Órgano Contralor en el falso supuesto de hecho al declarar responsable administrativamente al demandante bajo este contexto. Así se decide.

En virtud de lo anterior se declara con lugar la demanda de nulidad interpuesta del ciudadano Aroldo de Jesús Díaz Cubillán, titular de la cédula de identidad número 15.464.954 y, en consecuencia, se declara la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-195-2015, de fecha 18 de agosto de 2015, confirmado mediante Resolución N° DC-267-2015, de fecha 6 de noviembre de 2015, notificada el 26 de ese mismo mes y año, emanada de la Contraloría del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, en lo que respecta al ciudadano Aroldo de Jesús Díaz Cubillán, así se decide.

-VII-
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer en primer grado el recurso de apelación interpuesto por la Abogada Nereida Montilva Ortega, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el número 30.885, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano AROLDO DE JESÚS DÍAZ CUBILLAN, titular de la cédula de identidad número 15.464.954, contra la sentencia dictada en fecha 31 de enero de 2017, por el Juzgado Superior Primero Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, mediante la cual declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta por el aludido ciudadano, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-195-2015, de fecha 18 de agosto de 2015, confirmado mediante Resolución N° DC-267-2015, de fecha 6 de noviembre de 2015, notificada el 26 de ese mismo mes y año, emanada de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA.

2.- SE ANULA el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia en fecha 31 de enero de 2017, mediante la cual declaró sin lugar la demanda de nulidad.

3.- COMPETENTE para conocer en Primera Instancia de la demanda de nulidad, interpuesta por la Abogada Nereida Montilva Ortega, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el número 30.885, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano AROLDO DE JESÚS DÍAZ CUBILLÁN, titular de la cédula de identidad número 15.464.954, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-195-2015, de fecha 18 de agosto de 2015, confirmado mediante Resolución N° DC-267-2015, de fecha 6 de noviembre de 2015, notificada el 26 de ese mismo mes y año, emanada de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA.

4.- CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta. En consecuencia:

4.1.- Se ANULA el acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-195-2015, de fecha 18 de agosto de 2015, confirmado mediante Resolución N° DC-267-2015, de fecha 6 de noviembre de 2015, notificada el 26 de ese mismo mes y año, emanada de la Contraloría del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, en lo que respecta al ciudadano Aroldo de Jesús Díaz Cubillán, así se decide.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, en Maracaibo, a los _________________ ( ) días del mes de _______________del año dos mil diecisiete (2017). Años 207º de la Independencia y 158º de la Federación.

La Jueza-Presidenta,

SINDRA MATA DE BENCOMO

La Jueza-Vicepresidenta,

MARÍA ELENA CRUZ FARÍA
La Jueza,

MARILYN QUIÑÓNEZ BASTIDAS
Ponente

La Secretaria Temporal,

EUCARINA GALBÁN

Exp. Nº VP31-R-2017-000085
MQ/ 22