Sentencia N° 240 -2017 JUZGADO SUPERIOR ESTADAL SEGUNDO EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA. Maracaibo, 3 de Abril de 2017. 206° y 158° EXP. VP31-N-2017-000048 Acude por ante este Juzgado Superior Contencioso Estadal las ciudadanas BETSY COLMENTER DE MARTINEZ y MIRIAN DE JESUS ZAMBRANO CAUSADO, titulares de las cédulas de identidad Nos. V-5.820.448 y V-7.794.011, abogada, inscrita el inpreabogado bajo el N° 25.788 y 91.376, en su condición de Apoderadas Judiciales de la Sociedad Mercantil INVERSIONES RECREATIVAS OCCIDENTE C.A, con número de información fiscal (RIF) J-310397638, parte querellante en el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, interpuesto por ella, en contra del SERVICIO DESCONCENTRADO MUNICIPAL DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA SEDEMAT, todos suficientemente identificados en actas, a interponer Solicitud de Medida Cautelar de Suspensión de los efectos del acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución No. IMT-GCJ-2329-2.016, dictada por el Servicio Desconcentrado Municipal de Administración Tributaria (SEDEMAT), de fecha 21 de septiembre de 2016, constituida por la REVOCATORIA DE LA LICENCIA DE ACTIVIDADES ECONOMICAS, identificado con la Referencia No. 203P000556. I DE LA PRETENSIÓN CAUTELAR: Señala la Representación Judicial de la solicitante, que su representada “INVERSIONES RECREATIVAS OCCIDENTE, C.A” bajo el lema comercial “Gran Bingo Maracaibo” inició la tramitación de la inscripción de su actividad económica desde al año 2004, obteniendo la Licencia de Actividades Económicas identificada con la Referencia No. 203P000556, por haber cumplido con la normativa local vigente para la fecha de su tramitación. Alega asimismo que la revocatoria de la Licencia de Actividades Económicas basada en el supuesto “b” del artículo 62 de la Ordenanza de Actividades Económicas Comerciales, Industriales de Servicio y de índole similar en el Municipio Maracaibo del estado Zulia que reza: “incumplir con las disposiciones contenidas en la Ordenanza sobre Normas de Seguridad y prevención de Siniestros y Desastres del Municipio Maracaibo”. Advierte que resulta evidente del contenido transcrito de la Resolución No IMT-GCJ-2329-2.016 dictada por la Intendencia Municipal de Administración Tributaria, adscrita al Servicio Desconcentrado Municipal de Administración Tributaria (SEDEMAT), de fecha 21 de septiembre de 20016, que la fundamentación de la decisión de revocatoria de la Licencia de Actividades Económicas contra nuestra representada, lo constituyó la Revocatoria de la Constancia de Cumplimiento de Normas Técnicas No. 06692, y siendo que a todo evento cursa por ante el Expediente VP31-N-2017-000038, de la nomenclatura de este mismo Juzgado en su pieza de medida, Sentencia Interlocutoria signada con el N° 228-2017 que otorgó medida cautelar de Suspensión de los Efectos del acto administrativo que revocó la Constancia de Normas Técnicas emitida bajo el N° 06692, de fecha 18 de julio de 2.016 por el Cuerpo de Bomberos de la ciudad de Maracaibo del estado Zulia, por vía de consecuencia la Revocatoria de la Licencia de Actividades Económicas, al suspenderse los efectos de la Constancia de Normas Técnicas, queda sin fundamentación para su Revocatoria y deben ser igualmente suspendidos los efectos de la Revocatoria de la Licencia de Actividades Económicas, ya que el Acto Administrativo previo que revocó la Constancia de Normas Técnicas, es la causa de la lesión de los derechos constitucionales de nuestra representada al revocarle la Licencia de Actividades Económicas. II CONSIDERACIONES PARA DECIDIR: Vista la solicitud de suspensión de efectos planteada por el representante judicial de la parte querellante, pasa este Juzgado a pronunciarse sobre su procedencia, y a tal efecto observa: La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.447 del 16 de junio de 2010, en sus artículos 104 y 105, establece: “Artículo 104: A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento, el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva. El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso. En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante. Artículo 105: Recibida la solicitud de medida cautelar, se abrirá cuaderno separado para el pronunciamiento dentro de los cinco días de despacho siguientes. En los tribunales colegiados el juzgado de sustanciación remitirá inmediatamente el cuaderno separado. Recibido el cuaderno se designará ponente, de ser el caso, y se decidirá sobre la medida dentro de los cinco días de despacho siguientes. Al trámite de las medidas cautelares se dará prioridad”. En tal sentido, se destaca el criterio que al respecto ha venido sosteniendo la Sala Político Administrativa, referente a que la suspensión de efectos constituye una medida cautelar mediante la cual -haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad- se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse un acto que eventualmente resultare anulado, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso. En estos casos, el Juez debe velar porque su decisión se fundamente no sólo en un alegato de gravamen, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real. A juicio de este Juzgado resulta procedente la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, los cuales consisten en que sea presumible la procedencia de la pretensión procesal principal, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y eventuales gravedades en juego, siempre que no se prejuzgue sobre la decisión definitiva, tal como lo prevé el citado artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por ello resulta necesario comprobar los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: la presunción grave del derecho que se reclama y el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo. Al respecto, tal como lo ha reiterado pacíficamente la Sala Político Administrativa, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar requiere, además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como mero supuesto de procedencia por el paso del tiempo que pudiese resultar dañoso; en el caso concreto, está, la presunción grave de buen derecho es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva sólo a la parte que tiene la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente, el referido principio se encuentra necesariamente inmerso en las exigencias requeridas en el artículo 104 antes citado, para acordar, en este caso, la suspensión de efectos, cuando alude la norma en referencia a la ponderación de los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que no se prejuzgue sobre la decisión definitiva (ver sentencia Sala Político Administrativa N° 995 del 20 de octubre de 2010). En cuanto a las exigencias anteriormente mencionadas, cabe destacar que su simple alegación no conducirá a otorgar la protección cautelar, tales probanzas deben acreditarse en autos. Al respecto, el juzgador debe verificar en cada caso, a los efectos de decretar la procedencia o no de la medida cautelar solicitada, la existencia de hechos concretos que permitan comprobar la certeza del derecho que se reclama y el peligro de que quede ilusoria la ejecución del fallo, pues no bastarán los simples alegatos sobre la apariencia de derecho, o sobre la existencia de peligros derivados por la mora en obtener sentencia definitiva y de grave afectación de los derechos e intereses del accionante. Bajo estos lineamientos, le corresponde a este Juzgado determinar si en el presente caso se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar solicitada, no sin antes establecer que del análisis de las normas y de la decisión antes mencionada, se desprende que el otorgamiento de las medidas cautelares dispuestas en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, permiten al Juzgador acordarlas en cualquier estado y grado de la causa y se encuentran sujetas, en principio, a dos supuestos o condiciones concurrentes para su procedencia, a saber: i) el peligro de quedar ilusoria la ejecución de la sentencia; y ii) cuando de la pretensión principal se desprenda la posibilidad de un resultado favorable para el demandante, teniendo presente que su otorgamiento es provisorio, y por ende sus efectos perdurarán hasta tanto se decida el fondo de la controversia planteada -límite de irreversibilidad afectante de toda medida cautelar. De esta manera, debe el juez emprender la labor de realizar la cognición breve que por antonomasia representa el juicio cautelar, para determinar y verificar de manera concurrente y ostensible, la existencia de un riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora), siempre que se acompañe un medio de prueba que constituya presunción grave de la circunstancia y del derecho que se reclama (fumus boni iuris). Bajo esta línea argumentativa, en lo que atañe a la presunción de buen derecho, ha sido criterio reiterado y pacífico de la doctrina como de la jurisprudencia, que éste comprende un cálculo preventivo o juicio de probabilidad y verosimilitud sobre la pretensión del demandante; correspondiéndole al Juez su verificación con los alegatos expuestos en el libelo y de los recaudos o elementos presentados anexos al mismo, a los fines de indagar sobre la existencia del derecho que se reclama. Por su parte, en cuanto al periculum in mora, debe señalarse que su verificación no se limita a la mera hipótesis o suposición, sino a la presunción grave del temor al daño por violación o desconocimiento del derecho si éste existiese, bien por la tardanza de la tramitación del juicio, bien por los hechos del demandado durante este tiempo tendentes a burlar o desmejorar la efectividad de la sentencia esperada. En cualquier caso, el fundamento del peligro inminente de que quede ilusoria la ejecución del fallo no puede sustentarse en enunciados, sino que se requiere que quien solicite la protección cautelar aporte a los autos elementos de prueba suficientes que demuestren la verosimilitud de lo alegado o, prima facie, de la existencia de elementos que constituyan presunción grave del derecho que se reclama. En este orden de ideas, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 01716 de fecha 1º de diciembre de 2009, (Caso: estado Mérida vs. Construcciones y servicios, C.A.), estableció lo siguiente: “Observa esta Sala que la petición de la medida “anticipativa” que ahora se requiere, está dirigida a obtener la decisión favorable de la Sala para construir un “Desarrollo Habitacional” en los dos (2) lotes de terreno que constituyen el objeto material de la demanda de autos, toda vez que con ésta se persigue la resolución del contrato a través del cual se transmitió la propiedad de los mismos. Ahora bien, debe señalarse que tanto la doctrina como la jurisprudencia han admitido las medidas cautelares, partiendo de la base de la amplia potestad del juez para garantizar preventivamente la eficacia de la sentencia que dictará al decidir el fondo de la controversia. En efecto, una de las garantías más importantes en todo Estado de Derecho es la de la tutela judicial efectiva, conformada por otros derechos entre los cuales se destaca el derecho a la tutela judicial cautelar. En este sentido, las medidas cautelares son parte del derecho a la defensa, teniendo como base la propia función del juez para juzgar y ejecutar lo juzgado, quien, además, se encuentra habilitado para emitir cualquier tipo de medida cautelar que se requiera, según el caso concreto, para así garantizar la eficacia de la sentencia que decida el fondo de la controversia. Desde este escenario, puede el juez decretar -efectivamente- todo tipo de mandamientos, entre los cuales se encuentran las medidas anticipativas, que han sido definidas por el Maestro Piero Calamandrei como las que a diferencia de las conservativas -tendientes a garantizar un estado de hechos incólumes para que sea posible la ejecución del fallo principal-, estas en cambio tienen su utilidad en adelantar o anticipar los efectos de la sentencia de fondo. Ahora bien, tal como lo ha afirmado la doctrina las medidas cautelares son un medio para el logro de la justicia, de donde se deriva su naturaleza instrumental, teniendo como límite natural el no constituirse en sentencia definitiva. Además, las referidas medidas detentan un carácter provisional, pues el juez no queda atado a la cautelar antes dictada para decidir el fondo del asunto, sino que siempre existirá la posibilidad de revertir la situación provisional creada. (Vid. Sentencia de esta Sala No. 00451 del 11 de mayo de 2004). Es necesario acotar, además, que las medidas positivas o anticipativas, especialmente deben cumplir con el requisito de la reversibilidad, esto es, que el mandamiento que provisionalmente se conceda pueda posteriormente -en caso de que se desestime la pretensión principal- revocarse y revertir sus efectos, sin mayor inconveniente, a la situación jurídica que con él se modificó, volviendo las cosas a su estado original”. Es preciso señalar, que las medidas cautelares se caracterizan por su instrumentalidad principio que surge en la previsión y con la expectativa de una decisión final y definitiva. Es pues la instrumentalidad una de las características esenciales de las medidas cautelares, en el sentido que ellas no son fines en sí mismas ni pueden aspirar a convertirse en definitivas; sino que ayudan y auxilian a la providencia principal, es decir, se desarrollan en función de un proceso principal. La tutela cautelar aparece configurada en relación a la actuación del derecho sustancial, como la tutela mediata, que sirve para asegurar el buen funcionamiento de ésta. Así, una vez dictada la resolución firme en el proceso, la medida cautelar se queda sin efecto, bien por convertirse en medida ejecutiva o bien por desaparecer totalmente en el caso de declararse inexistente la situación material garantizada. De allí que se afirma que la medida cautelar tiene un carácter accesorio, dependiente e instrumental. Es precisamente ese nexo de subsidiariedad o de instrumentalidad entre las medidas cautelares y una decisión principal, el que las diferencia del resto de las medidas que puedan ser otorgadas por los jueces, y no por sus efectos cognitivos o ejecutivos, sino porque van enlazadas de una acción principal, cuyo efecto práctico se encuentra facilitado y asegurado anticipadamente por dichas medidas cautelares. En otras palabras, es el principio de instrumentalidad el que determina que la medida cautelar siga la suerte de la pretensión principal, desde el principio hasta el final del juicio. (Chinchilla M. Carmen. “La Tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa”. Editorial Civitas. Madrid, España. 1991. Pág. 32). En este sentido, la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 171 de fecha 2 de Abril de 2009, caso de SINDICATO RIGA, S.A. contra HOBMA LIBROS, C.A. y otros, Expediente Nº 08-474, indicó lo que a continuación se transcribe: “…En relación a lo anterior, esta Sala en sentencia de fecha 29 de abril de 2008, caso: Inversiones La Económica C.A., y Otras contra Del Sur Banco Universal C.A., y otros, Exp. Nº 2007-000369, señaló lo siguiente: “…Del precedente jurisprudencial parcialmente transcrito, se evidencia indefectiblemente que la decisión sobre las cautelares debe circunscribirse a la previa verificación de los extremos de Ley, para acordar su procedencia, sin que pueda el juez, por ningún motivo, partir de algún elemento de fondo para fundamentar su decisión. De lo contrario, atentaría contra la verdadera esencia de las medidas preventivas, que no es otra que “…superar la demora que implica el proceso principal y el riesgo de que el demandado adopte conductas que dificulten la efectividad de la sentencia...”. En otras palabras, el juez debe tener extremo cuidado en el proceso cautelar, por cuanto la finalidad de éste, por ser distinta al propósito del juicio en el cual son dictadas las medidas, ya que éste último es un proceso de conocimiento en el cual sólo se persigue el reconocimiento de la petición expresada en la demanda, mientras que la finalidad de la medida preventiva no es, como se ha indicado, la declaración del derecho reclamado; sino el aseguramiento material y efectivo, la ejecutividad de la sentencia que declara la existencia del derecho reclamado. (…Omissis…) Ahora bien, en la situación que se analiza, el requisito de congruencia exige precisamente que la decisión del superior respecto a la medida cautelar se ajuste a resolver específicamente sobre su mantenimiento o revocación, debiendo el juez someterse plenamente a las alegaciones, oposiciones y pruebas aportadas por las partes y circunscribirse a las defensas y demás argumentaciones que realice el afectado en su escrito de oposición a la medida cautelar, sin que por ningún motivo pueda en dicho pronunciamiento valerse de argumentaciones que son aplicables a la sentencia de fondo. Es decir, no puede el sentenciador pronunciarse acerca de una medida cautelar solicitada, de modo que su decisión se convierta en una apreciación adelantada, de la forma en la cual puede ser resuelta la cuestión debatida…”. Conforme a lo anterior el juez al pronunciarse sobre alguna medida cautelar debe ceñirse únicamente a los aspectos directamente vinculados con la cautela, es decir, requisitos de procedencia y demás aspectos relacionados, por lo que en modo alguno puede extender su pronunciamiento en una incidencia cautelar sobre el tema de fondo que deberá ventilarse en el juicio principal, desnaturalizaría la función que tiene encomendada la cautela…”. De acuerdo a la jurisprudencia antes transcrita, se tiene que en casos como el de autos el juez debe someterse sólo a los alegatos, oposiciones y pruebas que aporten las partes y ceñirse a las defensas y demás argumentos contenidos en el escrito de oposición a la medida cautelar, sin que su decisión pueda convertirse en una apreciación adelantada de la manera como debe ser resuelto el juicio principal…” En este sentido y conforme al criterio jurisprudencial parcialmente trascrito, es bien sabido, que durante el decreto de medidas cautelares, el Juez realiza un estudio de los alegatos y las probanzas consignadas por la parte demandante, a fin de determinar la procedencia o no de la medida solicitada, sin que dicho análisis conlleve a algún tipo de pronunciamiento de fondo, por cuanto las mismas son dictadas a fin de garantizar y proteger las posibles resultas del juicio. Del estudio pormenorizado de las actas que conforman el presente expediente se puede evidenciar con meridiana claridad, que constan un conjunto de documentos administrativos protocolizados, de donde se evidencia el otorgamiento de la Constancia de Normas Técnicas No. 06692, y su posterior Revocatoria. Así las cosas, considera quien suscribe que dichas documentales son suficientes para demostrar la verificación del periculum in mora, y del fomus bonis juris, En virtud de los razonamientos anteriormente expuestos y a los fines de evitar un daño irreparable se acuerda decretar la cautelar solicitada, respetando la vigencia de la referida constancia, todo ello en atención al efecto consiguiente que se desprende de la suspensión de los efectos del acto administrativo constitutivo de la Revocatoria de la Constancia de Normas Técnicas decretado con antelación. Así se establece. III DISPOSITIVO: Por los fundamentos expuestos, este JUZGADO SUPERIOR ESTADAL SEGUNDO EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: SE SUSPENDEN LOS EFECTOS del acto administrativo de efectos particulares, contenido en la Resolución No. IMT-GCJ-2329-2.016 de fecha 21 de septiembre de 2016, suscita por la Lcda. MARIA ANTONIETA RINCÓN constituida por la REVOCATORIA DE LA LICENCIA DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS N° 203P000556. PUBLIQUESE, REGISTRESE y NOTIFÍQUESE. Déjese copia certificada por Secretaría del presente fallo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo establecido en el artículo 1.384 del Código Civil y a los fines legales previstos en los ordinales 3° y 9° del artículo 72 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Dada, firmada y sellada en la Sala del Despacho del JUZGADO SUPERIOR ESTADAL SEGUNDO EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, en Maracaibo a los tres (3) días del mes de abril de dos mil diecisiete (2017). Años 206° de la Independencia y 158° de la Federación. LA JUEZA SUPERIOR TEMPORAL, DRA. LISSETT CALZADILLA. LA SECRETARIA TEMPORAL, ABG. ANNY HERNANDEZ.