TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE

JUZGADO NACIONAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL

JUEZA PONENTE: MARÍA ELENA CRUZ FARÍA
EXPEDIENTE Nº VP31-N-2017-000052

En fecha 22 de marzo de 2017, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, proveniente del Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, expediente contentivo de la demanda de nulidad incoada conjuntamente con amparo cautelar, por el Abogado LUÍS ALÍ NAVA PERNÍA, titular de la cédula de identidad N° 15.075.760, e inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 110.766, actuando en nombre propio, en contra de la Alcaldía del Municipio Cárdenas, por órgano de la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO CÁRDENAS DEL ESTADO TÁCHIRA.

Tal remisión obedeció a la decisión interlocutoria dictada en fecha 20 de febrero de 2017, por el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, mediante la cual declinó la competencia a este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental.

En fecha 27 de marzo 2017, se dio cuenta al Juzgado Nacional, en el mismo acto se designó como Ponente a la Jueza María Elena Cruz Faria, a quién se ordenó pasar el expediente a los fines de dictar la decisión correspondiente.

Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental a decidir, previas las siguientes consideraciones:

-I-
DE LA DEMANDA INTERPUESTA

El ciudadano Luís Alí Nava Pernía, en fecha 13 de febrero de 2017, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad con amparo cautelar, en contra de la Resolución Nº D.C. 031/2016, emanada de la Contraloría Municipal del Municipio Cárdenas del estado Táchira, en fecha 4 de agosto de 2016, mediante la cual se declaró no ha lugar el recurso de reconsideración interpuesto por el querellante, en contra de la decisión dictada en fecha 27 de junio de 2016, en la Auditoría Operativa de la Alcaldía del Municipio Cárdenas, correspondiente a los ejercicios económicos financieros 2010, 2011, 2012 y 2013, y se estableció la responsabilidad civil y administrativa de la actora, se le impuso una multa conforme al artículo 105 de la Ley de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por los actos presuntamente materializados por la referida ciudadana, con el carácter de Directora de Hacienda, adscrita a la Alcaldía del Municipio Cárdenas.

Indicó que, su responsabilidad administrativa fue establecida de acuerdo a lo previsto en el artículo 91, numerales 9 y 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal, por la presunta falta de control previo al momento de la ordenación de pagos, así como la no aplicación de los mecanismos de revisión para verificar la legalidad, sinceridad y transparencia de los mismos.

Asimismo indicó que, a partir de la declaratoria de responsabilidad administrativa, se le impuso una multa de cien unidades tributarias (100 U.T.), correspondientes a la cantidad de diez mil setecientos bolívares con cero céntimos (Bs. 10.700,00) y, consecuentemente, se determinó su responsabilidad civil por el presunto daño al patrimonio público, razón por la cual se le impuso el reparo fiscal, en primer lugar y de forma solidaria con otros dos ciudadanos, por la cantidad de siete millones novecientos cincuenta y siete mil treinta y dos bolívares con diecisiete céntimos (Bs. 7.957.032,17) y en segundo lugar de forma solidaria con otro ciudadano, por la cantidad de un millón ciento veinte mil setecientos setenta y tres bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 1.120.773,46), conforme a los cálculos elaborados durante el procedimiento administrativo.

El demandante arguyó que, al momento de determinar su responsabilidad se emplearon procedimientos y pruebas contrarios a las garantías procesales establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que se tipificó de manera errada el reparo fiscal en el artículo 173 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, dado que la hoy demandada, se atribuyó competencias propias de la Administración Tributaria. Añadió, en este sentido que los efectos del referido artículo fueron suspendidos mediante sentencia Nº 71, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 24 de enero de 2006.

Argumentó que, en el procedimiento y subsiguientes actos administrativos de determinación de responsabilidades y decisión de recurso de reconsideración se materializaron varios vicios, entre los cuales destacó:

Que, la Contraloría Municipal del Municipio Cárdenas incurrió en falso supuesto de hecho, al valorar erróneamente las circunstancias y determinar que no se cumplió con el control interno previo a la realización de pagos, dado que, según su decir, cumplió a cabalidad con las disposiciones establecidas en los manuales de normas y procedimientos de la Dirección de Hacienda y del Servicio de Administración Tributaria del Municipio Cárdenas. Añadió que, al encuadrarse la presunta lesión al patrimonio público dentro del numeral 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, sin señalarse expresamente el ámbito dañoso, se atentó contra el criterio de la Contraloría General que establece la interpretación restrictiva del referido numeral.

Señaló que, la prueba consistente de 121 órdenes de pago, que constituyeron elementos de convicción para determinar la responsabilidad civil y administrativa del ciudadano, fueron obtenidas violando el derecho a la defensa y al debido proceso, “descartando injustificadamente, el valor de todas es[as] circunstancias, respaldando criterios obtenidos bajo FALSOS SUPUESTOS DE HECHO (…)”. (Mayúsculas del libelo, corchetes de este Juzgado Nacional).

Expresó que, todo el procedimiento en sede administrativa partió de un falso supuesto de derecho, en virtud de que la figura del control previo, cuyo incumplimiento acarreó la declaratoria de responsabilidad del hoy demandante, era una de las potestades de los órganos de control fiscal, y no de la Administración Pública, que estaba prevista en el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, suprimida en la reforma del año 2010, por tanto, no era aplicable la sanción impuesta por el incumplimiento de dicha obligación, y que la demandada justificó la aplicación de tal figura, a su juicio de forma errónea, al concatenarlo con el artículo 38 eiusdem y el artículo 16 del Reglamento de la Ley in commento.
Como corolario de lo anterior esgrimió el principio “nullum crimen, nulla poena, sine lege”, y agregó que al momento de justificar la sanción impuesta, la interpretación de la hoy parte demandada resultó extensiva, cuando, de acuerdo a sus alegatos, la naturaleza del asunto requería una interpretación restrictiva.

Manifestó que, en sede administrativa se produjo la “reformatio in peius”, dado que en el procedimiento de determinación de responsabilidades se establecieron las sanciones de la ciudadana demandante de manera solidaria con otros dos ciudadanos, mientras que en la resolución recurrida las sanciones son individualizadas, lo cual, de acuerdo a su exposición, lesionó sus derechos constitucionales y se configuró en una arbitrariedad por parte de la autoridad administrativa que dictó el acto.

Agregó a sus alegatos la incompetencia del funcionario encargado de dirigir el procedimiento de determinación de responsabilidades, dado que no realizó el concurso previo a los fines de optar por el cargo de director de determinación de responsabilidades y que el acto administrativo de designación del referido ciudadano no fue publicado en la Gaceta Municipal, razones por las cuales resultó nula tal actuación y todas aquellas subsiguientes realizadas en virtud del mismo.

En el mismo orden de ideas, indicó que la Contralora Municipal Interina también era incompetente para dictar la resolución recurrida, al no haber cumplido con los requisitos necesarios para su designación, a saber, el concurso público y no haber desempeñado en los cinco años anteriores cargos de dirección o gerenciales en la Alcaldía correspondiente.

En cuanto a la base jurídica de sus argumentos hizo mención a la violación, por parte de la hoy demandada de los artículos 25, 49, 138 y 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 32 y 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con la sentencia Nº 71 dictada por la Sala Constitucional en fecha 24 de enero de 2006, mediante la cual, según su exposición, se suspendieron los efectos del artículo 173 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; artículos 12, 19, 58 y 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; artículos 313 y 492 del Código de Procedimiento Civil; artículo 4 y 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública; artículo 100 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal; artículo 106 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; y artículo 10 del Estatuto Funcionarial de la Contraloría General de la República.

En cuanto a la medida de amparo cautelar expuso:

Que, “[e]s de notarse, a través de la revisión de la resolución que decide el recurso de reconsideración, que el órgano que decidió, no sustent[ó] en su examen las razones, que le hacen reformar “de facto” el dispositivo de la decisión, puesto que la modificación es subrepticia, puesto que desconoce las garantías que [le] asisten en el procedimiento, por lo que incurre en falso supuesto, al realizar la modificación “motu proprio” (sic) de la decisión recurrida, todo lo que implica riesgo inminente de que la intención de la administración es ocasionar[le] daños patrimoniales irreparables, por ende, se percibe en los funcionarios instructores del procedimiento, animosidad, que causa riesgo manifiesto de producir mayores daños en [su] perjuicio (…)”. (Corchetes del Juzgado Nacional).

Que, “(…) las consecuencias jurídicas de las actuaciones nulas del órgano de control fiscal local, producen riesgo manifiesto en [sus] derechos constitucionales, ya que, las garantías procesales (…), son de obligatorio cumplimiento en cualquier esfera de un proceso sancionatorio. Se puede evidenciar además de los vicios suficientemente enunciados, latente peligro de hacer nugatorio de (sic) ese derecho humano, que por otra parte encaja en el más exacto supuesto de Derecho (sic), al violarse flagrantemente el Estado (sic) de Derecho (sic), además del Derecho (sic) a la Defensa (sic), Debido (sic) Proceso (sic), presunción de inocencia, Derecho (sic) a la Propiedad (sic), de producirse la ejecución de las nulas decisiones proferidas por el ente administrativo (…)”. (Corchetes de este Juzgado Nacional).

Que, “(…) en el caso concreto pueden percibirse amenazas directas que afectan [sus] derechos constitucionales, puesto que no solo (sic) peligra la integridad patrimonial, sino que, es manifiesta la trasgresión del procedimiento administrativo, y las garantías procesales que revisten el mismo, por cuanto, la modificación e[ra] manifiestamente subrepticia, incurre sigilosamente en falsos supuestos que vician la causa de los actos administrativos a[llí] recurridos, produciendo incertidumbre en la tutela efectiva de [sus] derechos y garantías constitucionales, y que necesitan inmediato amparo por parte del Honorable (sic) Tribunal (sic) (…)”. (Corchetes de este Juzgado Nacional).

Que, “(…) a fin de acreditar el riesgo manifiesto que produce la ejecución de los actos írritos, objetos (sic) del presente recurso de nulidad, incorpor[ó] balance personal firmado y sellado por contador público colegiado, así como copia de la declaración de impuesto sobre la renta correspondiente al ejercicio fiscal 2016, cumpliendo los extremos que ha dispuesto la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, fallo Nº 00578 de fecha 16/06/2010 (sic), caso Josué Remigio Méndez, a fin de incorporar instrumento probatorio, que demuestra los riesgos inminentes que producirían en [sus] derechos patrimoniales, la pretensión de ejecución de las nulas decisiones administrativas objeto de recurso (…).” (Corchetes de este Juzgado Nacional).

Finalmente, luego de sus argumentos de hecho y de derecho manifestó que:

“Por todo lo anteriormente indicado, con el debido respeto y acatamiento solicit[ó]

1. Se acuerde medida de Amparo (sic) Cautelar (sic) contra los Actos (sic) Administrativos (sic) recurridos, a fin de proteger [sus] derechos y garantías constitucionales, en tanto se acuerde la definitiva conforme a lo solicitado en el presente recurso, a fin de que se suspenda cautelarmente la ejecución del orden pecuniario de la decisión confirmatoria del recurso de reconsideración interpuesto por ante la Contraloría Municipal del Municipio Cárdenas, por cuanto existe riesgo manifiesto de que se produzca (sic) daños irreparables, y se convierta en ilusorio el restablecimiento de la situación jurídica planteada del caso que se recurre.
2. Se declare la Nulidad Absoluta de la Resolución Nº D.C. 030/2016 de fecha 4 de Agosto (sic) de 2016, dictada por la Contralora Municipal Interina del Municipio Cárdenas, suficientemente debatida por vicios de nulidad por haber utilizado como base falsos supuestos de hecho y de derecho.
3. Se declare la Nulidad Absoluta de la Decisión (sic) Administrativa (sic) suscrita por un delegado de la Contralora Municipal Interina, sin cumplir las formalidades legales para tales efectos, también suficientemente debatido en el desarrollo del presente recurso de nulidad, expedida el día 27 de junio de 2016.
4. Se declare la Nulidad Absoluta de todo lo actuado e instruido en sus distintas fases, en el procedimiento contenido en el expediente Nº CMC-PDR-001/2016 efectuado por el órgano de control fiscal local, anteriormente señalado, por incurrir en todos los vicios denunciados y probados suficientemente en el presente recurso de nulidad.
5. Pid[e] que se condene en costas al organismo contralor municipal y en lo personal a quienes decidieron ilegalmente las actuaciones que se recurren (…)”. (Subrayado del original y corchetes de este Juzgado Nacional).

-II-
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

En fecha 20 de febrero de 2017, el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, se declaró incompetente para conocer la presente causa, y declinó la competencia en este Juzgado Nacional, con base en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

“[e]n primer lugar, destaca éste Órgano Jurisdiccional que el objeto de la presente demanda de nulidad, lo constituye la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nro. D.C. 030/2016, de fecha 04 (sic) de Agosto (sic) del (sic) 2016 de octubre de 2016 (sic), emanado de la Contraloría del Municipio Cárdenas del estado Táchira.

Al respecto, resulta pertinente señalar que el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, atribuye expresamente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los recursos contencioso administrativos de nulidad contra los órganos de control fiscal distintos al Contralor General de la República, como el aquí tratado, disponiendo dicha disposición normativa textualmente lo siguiente:

Artículo 108.- Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatorios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.
En el caso de las decisiones dictadas por los demás Órganos de Control Fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este articulo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Visto lo anterior, es menester para éste Tribunal traer a colación una sentencia proferida en fecha 13 de julio de 2010, por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la cual se pronunció en relación a un conflicto negativo de competencias planteado entre el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Apure y Municipio Arismendi del Estado Barinas, determinando lo siguiente:

(… Omissis…)

Al respecto, el artículo 24 (sic) numeral 1° y artículo 26 en su numeral 2° de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece que el Sistema Nacional de Control Fiscal se encuentra integrado, entre otros órganos, por “La Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios”, lo cual en concordancia con el aludido artículo 108, tal y como declaró la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia ut supra transcrita, supone que efectivamente el conocimiento de los recursos contencioso administrativos en los que se pretende la nulidad de un acto administrativo dictado por alguno de los Órganos (sic) que componen el Sistema Nacional de Control Fiscal, corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo su conocimiento y decisión, ello en atención al principio del juez natural.
La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 6.013 Extraordinario del 23 de diciembre de 2010:

Artículo 24.- A los fines de esta Ley, integran el Sistema Nacional de Control Fiscal:
(...) omisis (sic) (…)
1. Los órganos de control fiscal indicados en el 26 de esta ley”’. (Resaltado del Tribunal).
Artículo 26.- Son órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:
(...) omisis (sic) (…)
2. La Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios””. (Destacado del Tribunal)

Ahora bien, visto igualmente, que la competencia atribuida a esta última, es la misma para la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a raíz de su creación, mediante resolución Nº 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004; y siendo que de conformidad con lo establecido en el numeral 9 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, son los competentes para conocer de las causas previstas en la ley (sic), este Órgano Jurisdiccional se acoge al criterio proferido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia citado anteriormente, y en consecuencia resulta evidente por tanto, que el conocimiento del Recurso (sic) Contencioso (sic) Administrativo (sic) de Nulidad (sic) interpuesto por el ciudadano Luís Alí Nava Pernía corresponde al Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental la competencia para conocer, de esta manera la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece que son Órganos (sic) de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su Artículo (sic) 15 numeral 2, Los (sic) Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Centro Occidental, y vista la creación de este Juzgado Nacional, ubicado en Maracaibo estado Zulia, y que tiene competencia exclusiva en materia contencioso administrativa, aprobada mediante Resolución No. 2015-0025 del 25 de noviembre de 2015) (sic), los cuales ya se encuentran en funcionamiento, razón por la cual este Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, resulta INCOMPETENTE, en consecuencia DECLINA el conocimiento y decisión en el presente caso a los Juzgados Nacionales de lo Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se declara.

Decisión

Por razones (sic) antes expuestas este Tribunal Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, impartiendo justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

Primero: INCOMPETENTE para conocer el presente Recurso (sic) Contencioso (sic) Administrativo (sic) de Nulidad (sic).
Segundo: DECLINA competencia al Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental”. (Mayúsculas, negritas y subrayado en el original).

-III-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR:

- De la competencia declinada:

Vista la decisión ut supra transcrita, corresponde a este Juzgado Nacional pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la presente causa y, en ese sentido observa, que el objeto perseguido con el presente recurso lo constituye la nulidad de los actos administrativos dictados por la Contraloría Municipal del Municipio Cárdenas del estado Táchira, el primero en fecha 4 de agosto de 2016, contenido en la Resolución Nº D.C. 031/2016, y el segundo, en fecha 27 de junio de 2016, en los que se declaró no ha lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la querellante, en contra de la decisión dictada en fecha 27 de junio de 2016, en virtud de la Auditoría Operativa de la Alcaldía del Municipio Cárdenas, correspondiente a los ejercicios económicos financieros 2010, 2011, 2012 y 2013, y se estableció la responsabilidad civil y administrativa del actor, y se le impuso una multa conforme al artículo 105 de la Ley de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por los actos presuntamente materializados por el quejoso.

Al respecto, resulta pertinente señalar que el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, atribuye expresamente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los recursos contencioso administrativos de nulidad, contra los actos administrativos dictados por los órganos de control fiscal distintos al Contralor General de la República, como el aquí tratado, al disponer textualmente lo siguiente:

“Artículo 108. Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.

En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

Asimismo, en sentencia Nº 679, proferida en fecha 13 de julio de 2010, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se pronunció en relación a un conflicto negativo de competencias, cuyo contenido se asemeja a la pretensión de autos, y determinó al respecto lo siguiente:

“… se observa, que en el presente caso se ha interpuesto recurso de nulidad contra el silencio administrativo producido en el ejercicio del recurso de reconsideración interpuesto en fecha 3 de julio de 2009, ante el ciudadano Contralor General del Estado Apure respecto al acto administrativo contenido en la Decisión N° CGEA-DDR-N°690-09 de fecha 5 de mayo de 2009, dictada por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General del Estado Apure, en la cual declaró, entre otros aspectos, ‘(…) de conformidad con lo previsto en el Artículo (sic) 17 de la Resolución Organizativa que señala el Procedimiento de Determinación de Responsabilidades aplicable en la Contraloría General del (…) Estado Apure se declara: (…). SEGUNDO: RESPONSABLES Administrativamente de los hechos imputados a l[a] ciudadan[a]: (…); Edith Antonia Rojas de Medina (…), en su carácter de Administradora de la Fundación del Niño (Desde el 22/09/06 hasta 09/01/06); por estar incurs[a] en las causales de Responsabilidad (sic) Administrativa (sic) prevista (sic) en los numerales 1, 2 y 29 del Artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…)’. (Sic).

Ahora bien, es preciso atender a lo establecido en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001, el cual dispone lo siguiente:

‘Artículo 108. Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.

En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo’. (Destacado de la Sala).

La norma trascrita consagra dos supuestos al régimen de competencia para conocer de la nulidad de los actos administrativos emanados de los órganos de control fiscal, estableciendo por una parte que será el Tribunal Supremo de Justicia el competente para anular los actos emanados del Contralor General de la República o sus delegatarios, y por la otra, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (hoy Cortes Primera y Segunda) para decidir la nulidad de los dictados por los demás órganos de control fiscal.

En razón de lo anterior, esta Sala observa que en el presente caso se recurre contra el silencio administrativo producido en el ejercicio del recurso de reconsideración interpuesto en fecha 3 de julio de 2009, ante el ciudadano Contralor General del Estado Apure contra el acto administrativo contenido en la Decisión Nº CGEA-DDR-N°690-09, de fecha 5 de mayo de 2009, dictada por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General del Estado Apure, que declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente.

El referido asunto se ajusta al citado criterio orgánico de atribución competencia, dispuesto en el segundo párrafo del supra transcrito artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, toda vez que el órgano del cual emanó el acto impugnado reviste el carácter de un órgano de control fiscal, comprendido dentro de los referidos en el artículo 26 eiusdem, y por tanto distinto al Contralor General de la República o sus delegados, cuya actuación, siguiendo el principio del juez natural establecido en la mencionada disposición, debe ser controlada jurisdiccionalmente por las Cortes de lo Contencioso Administrativo, a las cuales corresponde el conocimiento y decisión del recurso de nulidad incoado. Así se establece.”. (Negritas en el original).

Vale acotar que el artículo 26 numeral 2º de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece que el Sistema Nacional de Control Fiscal se encuentra integrado, entre otros órganos, por “La Contraloría de los Estados, de los Distritos, de los Distritos Metropolitanos y de los Municipios”, lo cual en concordancia con el aludido artículo 108, tal y como declaró la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia ut supra transcrita, establece que efectivamente el conocimiento de los recursos contencioso administrativos en los que se pretende la nulidad de un acto administrativo dictado por alguno de los Órganos que componen el Sistema Nacional de Control Fiscal, corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo su conocimiento y decisión, ello en atención al principio del juez natural. (Vid. Sentencia Nº 2011-1778, de fecha 21 de noviembre de 2011, caso: Julio José Rivero Sanabria, contra la Contraloría Municipal del Municipio José Félix Ribas del estado Aragua).

En tal sentido, es propicio destacar que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.377, de fecha 16 de junio de 2010, se consagró la creación de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (artículo 11), que vendrían a sustituir las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativa; muy concretamente en el artículo 15 de la Ley in commento se previó la creación del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, con competencia en los estados Cojedes, Falcón, Yaracuy, Lara, Portuguesa, Barinas, Apure, Táchira, Trujillo, Mérida y Zulia.

Es así que, mediante Resolución de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, Nº 2012-0011, de fecha 16 de mayo de 2012, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.972, de fecha 26 de julio de 2012, modificada mediante Resolución de la Sala Plena Nº 2015-0025, de fecha 25 de noviembre de 2015, se creó este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental y se suprimió la competencia territorial a las Cortes de lo Contencioso Administrativo en las Circunscripciones Judiciales de los estados Falcón, Lara, Portuguesa, Barinas (excepto el Municipio Arismendi), Táchira, Trujillo, Mérida y Zulia. En el caso concreto bajo estudio, la Contraloría Municipal que emitió el acto impugnado corresponde al Municipio Cárdenas del estado Táchira, para el cual tiene atribuida competencia territorial este Juzgado Nacional.

Finalmente, se observa que de conformidad con lo establecido en el numeral 9 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, se prevé que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son los competentes para conocer de las causas previstas en la ley, por lo que este Órgano Jurisdiccional ACEPTA la competencia declinada por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira. Así se declara.

- De la admisión de la demanda:

Expuesto lo anterior y, determinada como ha sido la competencia de este Órgano Jurisdiccional para conocer de la presente causa, pasa a decidir sobre la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, en tal sentido resulta indispensable traer a colación el criterio establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 1050, del 3 de agosto de 2011, caso: Luís Germán Marcano, en la cual definió el procedimiento para tramitar casos como el de autos, destacando que “(…) Se justifica, entonces, que una vez admitida la causa principal por la Sala, se emita al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito constitucional antes acotado (…) cuando se interponga un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con una acción de amparo constitucional, la Sala deberá pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción principal con prescindencia del análisis del requisito relativo a la caducidad del recurso ejercido, cuyo examen, de resultar improcedente el amparo cautelar, corresponderá al Juzgado de Sustanciación”.

En tal sentido, debe señalarse que revisadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, este Juzgado Nacional considera que el presente recurso debe ser admitido preliminarmente, por cuanto no se encuentra incurso en ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y cumple con los requisitos de la demanda indicados en el artículo 33 eiusdem, dicho esto, se observa que en el caso de marras, el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano Jurisdiccional; en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; no se desprende del libelo conceptos o expresiones irrespetuosas; la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso, se encuentra debidamente representada y no hay cosa juzgada, quedando a salvo el estudio de la causal relativa a la caducidad de la acción, la cual no ha sido revisada en el presente punto, en virtud de que dicho recurso fue interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, en observancia a lo establecido en el artículo 5, parágrafo único de la Ley Orgánica sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

- De la pretensión de amparo cautelar:

El recurrente solicitó en su libelo que este Órgano Jurisdiccional acuerde amparo constitucional cautelar, a los fines que sea ordenada la suspensión de la ejecución pecuniaria de la decisión confirmatoria del recurso de reconsideración interpuesto, contra la decisión dictada en fecha 27 de junio de 2016.

En ese sentido fundamentó su solicitud en la alegada modificación que se realizó en la decisión del recurso de reconsideración interpuesto, y expuso:

“…[e]s de notarse, a través de la revisión de la resolución que decide el recurso de reconsideración, que el órgano que decidió, no sustent[ó] en su examen las razones, que le hacen reformar “de facto” el dispositivo de la decisión, puesto que la modificación es subrepticia, puesto que desconoce las garantías que [le] asisten en el procedimiento, por lo que incurre en falso supuesto, al realizar la modificación “motu proprio” (sic) de la decisión recurrida, todo lo que implica riesgo inminente de que la intención de la administración es ocasionar[le] daños materiales irreparables, por ende se percibe en los funcionarios instructores del procedimiento, animosidad que causa riesgo manifiesto de producir mayores daños en [su] perjuicio”. (Corchetes de este Juzgado Nacional).

Sobre este tipo de medidas, ha sido criterio reiterado de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que el objeto del mandamiento de amparo de naturaleza cautelar en juicios como el de autos, consiste en la suspensión de los efectos del acto que se impugne, por existir una amenaza de la cual se pueda materializar una posible violación de los derechos constitucionales invocados por el recurrente (sentencia Nº 01929 de fecha 27 de octubre de 2004, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Estación de Servicio La Güiria, C.A., y Lubricantes Güiria, S.R.L.).

Así, la solicitud conjunta de amparo constitucional con el recurso contencioso administrativo de nulidad, es considerada como una medida cautelar, por ende, goza del carácter de instrumentalidad en virtud del cual se “(…) diferencia del resto de las medidas que puedan ser otorgadas por los jueces, y no por sus efectos cognitivos o ejecutivos, sino porque van enlazadas de una acción principal, cuyo efecto práctico se encuentra facilitado y asegurado anticipadamente por dichas medidas cautelares. En otras palabras, es el principio de instrumentalidad el que determina que la medida cautelar siga la suerte de la pretensión principal, desde el principio hasta el final del juicio”. (Chinchilla M. Carmen. “La Tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa”. Editorial Civitas. Madrid, España. 1991. Pág. 32).

Asimismo, debe estar fundamentada en los elementos existenciales de cualquier providencia cautelar, cuales son: el peligro de que la sentencia definitiva quede ilusoria (periculum in mora) y la existencia o presunción del buen derecho (fumus boni iuris). Así pues, en casos como el de autos, tal y como se estableció en la sentencia Nº 402, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 20 de marzo de 2001, (caso: Marvin Enrique Sierra Velasco) “(…) debe analizarse en primer término el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante; y en segundo lugar, el periculum in mora, determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación (…)”.

A partir de esto se concluye que el fumus boni iuris es una presunción que se desprende de indicios aportados por el accionante, y que contribuye a crear en el ánimo del juez la conveniencia de suspender los efectos del acto, por lo que, no basta con presentar meros alegatos de perjuicios, sino que resulta necesario argumentar y acreditar hechos concretos de los cuales nazca la convicción de la violación de derechos constitucionales. Por otra parte, conviene igualmente resaltar con relación a este supuesto, que ha sido criterio reiterado de la jurisprudencia patria definir la apariencia de buen derecho como un preventivo cálculo o juicio sumario de verosimilitud sobre el derecho del demandante, y sobre las probabilidades de éxito de la demanda, sin que ese análisis suponga un prejuzgamiento del fondo del asunto. Esta labor de determinación de la presunción de buen derecho debe estar sustentada en un medio de prueba o surgir, al menos objetivamente de los autos.

De igual forma, la doctrina especializada, citada en sede jurisdiccional, ha determinado que el requisito del fumus boni iuris impone al juez una doble comprobación: primero sobre la apariencia de buen derecho, en el sentido de que el recurrente sea titular de un derecho o interés legítimo que necesita tutela, y segundo, sobre la apariencia de la ilegalidad de la actuación administrativa, de manera que, aparte del fumus de buen derecho debe precisarse la existencia de un fumus de actuación administrativa ilegal o contraria a derecho (Vid. CHINCHILLA MARÍN, Carmen. “La Tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa” Madrid: Civitas, 1991. p. 46 y ss.; y sentencia de la Corte Segunda Nº 2007-372 de fecha 14 de marzo de 2007, caso: Telemulti, C.A.).

En el caso de autos, la parte actora argumentó en su solicitud de amparo cautelar que, “(…) en el caso concreto pueden percibirse amenazas directas que afectan [sus] derechos constitucionales, puesto que no solo (sic) peligra la integridad patrimonial, sino que, es manifiesta la trasgresión al procedimiento administrativo, y las garantías procesales que revisten el mismo, por cuanto, la modificación e[ra] manifiestamente subrepticia, incurre sigilosamente en falsos supuestos que vician la causa de los actos administrativos a[llí] recurridos, produciendo incertidumbre en la tutela efectiva de [sus] derechos y garantías constitucionales, y que necesitan inmediato amparo por parte del Honorable (sic) Tribunal (sic) (…)”. (Corchetes de este Juzgado Nacional).
Indicó además que, “(…) a fin de acreditar el riesgo manifiesto que produce la ejecución de los actos írritos, objetos (sic) del presente recurso de nulidad, incorpor[ó] balance personal firmado y sellado por contador público colegiado, y declaración de impuesto sobre la renta correspondiente al ejercicio fiscal de 2016, cumpliendo con los extremos que ha dispuesto la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, fallo Nº 00578 de fecha 16/06/2010 (sic), caso Josué Remigio Méndez, a fin de incorporar instrumento probatorio, que demuestra los riesgos inminentes que producirían en [sus] derechos patrimoniales, la pretensión de ejecución de las nulas decisiones administrativas objeto de recurso (…)”. (Corchetes de este Juzgado Nacional).

Ahora bien, para determinar si en efecto se materializaron las presuntas irregularidades en el procedimiento administrativo, así como la amenaza de violación al derecho a la defensa y al debido proceso, en la forma denunciada por la actora, se hace necesario realizar un análisis exhaustivo de todos los alegatos, defensas y pruebas que cursan a los autos, todo lo cual escapa de la naturaleza de la medida de amparo cautelar, ya que su aplicación está referida única y exclusivamente a los casos en los cuales existan violaciones de índole constitucional tan evidentes que, del examen previo de los alegatos y documentos que obran en el expediente, surja en la convicción del juez la presunción grave de infracciones a derechos de ese rango, que necesariamente deban ser tutelados mediante el establecimiento de una medida cautelar. Así se declara.

Como consecuencia de lo anterior, resulta forzoso para este Juzgado Nacional negar la procedencia de la medida cautelar solicitada, en tanto que realizar un análisis más exhaustivo para producir una decisión sería emitir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, contraviniendo lo establecido en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se decide.

De igual manera se observa que, los alegatos y pruebas aportadas por el querellante son insuficientes para demostrar la apariencia de buen derecho, así como el peligro en la mora. Así se declara.

Finalmente, este Juzgado Nacional actuando conforme al criterio emanado de la Sala Político Administrativa, en sentencia Nº 1050, del 3 de agosto de 2011, (caso: Luís Germán Marcano), ordena la remisión del presente expediente al Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional, a los fines que se pronuncie sobre la caducidad como causal de inadmisibilidad. Así se decide.

-IV-
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- ACEPTA la competencia declinada por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad con amparo cautelar, interpuesto por el ciudadano LUÍS ALÍ NAVA PERNÍA, contra la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO CÁRDENAS DEL ESTADO TÁCHIRA.

2.- ADMITE provisionalmente el presente recurso contencioso administrativo de nulidad.

3.- IMPROCEDENTE la solicitud de amparo cautelar.

4.- SE ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que éste se pronuncie sobre la caducidad de la demanda interpuesta.

5.- NOTIFIQUESE la presente decisión Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación de este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental. Déjese copia certificada por Secretaría del presente fallo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo establecido en el artículo 1.384 del Código Civil y a los fines legales previstos en los ordinales 3° y 9° del artículo 72 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, en Maracaibo a los ________ (________) días del mes de abril de dos mil diecisiete (2017).
Años 207º de la Independencia y 159º de la Federación.
La Jueza Presidenta,

Sindra Mata de Bencomo
La Jueza Vicepresidenta

María Elena Cruz Faría
Ponente
La Jueza

Marilyn Quiñónez Bastidas.

La Secretaria Temporal

Eucarina Galbán.
Asunto Nº VP31-N-2017-000052
MECF/acic

En fecha _______________ (_____) de abril de dos mil diecisiete (2017), siendo la(s) _________________ (______), se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________.

La Secretaria Temporal,

Eucarina Galbán.

Asunto Nº VP31-N-2017-000052