TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE

JUZGADO NACIONAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CENTRO-OCCIDENTAL

JUEZA PONENTE: SINDRA MATA DE BENCOMO
Exp. Nº VP31-R-2016-001099

En fecha 23 de agosto de 2016, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, el oficio N° 504-16, de fecha 17 de agosto de 2016, emanado del Juzgado Superior Estadal Primero Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, mediante el cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional, interpuesta por el ciudadano Dirwings Arrieta, titular de la cédula de identidad N° 11.298.233, actuando en su condición de Presidente del CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO SAN FRANCISCO DEL ESTADO ZULIA, asistido por el abogado Carlos Machado del Gallego, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 142.278, contra la sociedad mercantil ALIMENTOS POLAR COMERCIAL, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 14 de mayo de 1964, bajo el N° 127, tomo 10-A.

Dicha remisión obedece al recurso de apelación interpuesto por la parte accionante en fecha 11 de agosto de 2016, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado el día 5 del mismo mes y año, a través de la cual declaró improcedente la acción de amparo.

En fecha 25 de agosto de 2016, se dio cuenta a este Juzgado Nacional del presente asunto y se designó ponente a la Jueza Sindra Mata de Bencomo, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En tal sentido, este órgano jurisdiccional observa lo siguiente:
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
En fecha 29 de julio de 2016, la parte accionante interpuso acción de amparo constitucional con fundamento en lo siguiente:

Que “(…) la Cámara Municipal de San Francisco debido a que tiene la obligación de encarar el reto que implica garantizar la seguridad alimentaria de la población del Municipio en el presente y hacia el inmediato futuro, dada la crisis alimentaria que está atravesando no solo el Municipio San Francisco sino también el País (sic) por maniobras destinadas a causar, a la población, graves conflictos económicos y alimentarios, desplegó una serie de políticas públicas y programas dentro de un marco para la gobernanza de las políticas agrícolas y alimentarias que incorpora una amplia serie de temas, tales como el control del territorio, los mercados locales, la biodiversidad, la autonomía, la cooperación, la salud y otros relacionados con la capacidad de producir alimentos localmente con la finalidad de visualizar el diagnóstico sobre la producción y distribución en el Municipio y con este lineamiento estadístico hacer un análisis, para de alguna manera, solucionar el riesgo del derecho a la alimentación de la población (…) cuyo acceso ha sido imposible a los productos que debe suministrar la aquí querellada”.

Que “(…) el Órgano (sic) legislativo Municipal recibió de la Coordinación del Sistema de Certificado de Solvencia Única Municipal (SICSUM) de la Alcaldía del Municipio San Francisco de este Estado (sic) Zulia quien conjuntamente con el Director del Instituto de Alimentación (…) realizaron una inspección y levantaron una estadística sobre la cantidad de alimentos regulados y/o subsidiados, o de la cesta básica distribuidos por ALIMENTOS POLAR COMERCIAL C.A., en el referido Municipio para establecer que la distribución de tales rubros alimenticios ha dado un giro en perjuicio de la alimentación de los habitantes del Municipio San Francisco toda vez que ha sido cambiada y mermada notablemente la cantidad de los alimentos regulados (…) con lo que resulta insuficiente cubrir las necesidades de la alimentación de la población”. (Mayúsculas y negritas de la cita).

Que esa “(…) disminución en su distribución reducida casi aun (sic) 10% de los [alimentos] que antes se suplía y distribuía en el Municipio (…) viola y conculca el derecho constitucional a la alimentación de los habitantes del Municipio (…)”. (Negritas del texto original).
Que “Las resultas de la estadística e inspecciones de la distribución alimentos regulados (…) que ALIMENTOS POLAR COMERCIAL C.A., realiza a los distintos sectores (Mercados (sic), Supermercados (sic), Panaderías (sic), etc.) que se encargan de su comercialización en el Municipio arrojaron que no existe la posibilidad de la población de acceder a tales insumos alimentarios por no disponer de ellos en los mercados y/o por insuficiencia en su distribución, circunstancias estas (sic) derivadas de la conducta violatoria e inconstitucional de la aquí querellada que impide a los ciudadanos adquirir los productos, todo lo cual conculca y viola el derecho constitucional de la población a la alimentación (…)”. (Mayúsculas y negritas de la cita).

Que “(…) siendo evidente que esta circunstancia, de manera objetiva, constituye, inminente y cierta amenaza en contra de uno de los componentes de la seguridad agroalimentaria (la población), en consecuencia, dicha circunstancia debe ser evitada por medio de la interposición del presente amparo constitucional, ya que la misma demuestra que los medios ordinarios son inútiles para precaver la lesión constitucional al acceso a los que son alimentos de primera necesidad de la población, acceso cuya privación constituye un acto ilícito además de constitucional por discriminación con lo que se le causa perjuicios al ejercicio del derecho a la alimentación a las clases grupos y hogares de más escasos recursos económicos, con alto índice de vulnerabilidad”. (Negritas de la cita).

Que “(…) es una obligación jurídicamente vinculante para todos los órganos del Poder Público tutelar y proteger el derecho a la alimentación de la población como una manera efectiva para derrotar el hambre y la pobreza. Así mismo, la aquí querellada despliega una actividad en la que está interesada la administración pública, en todos sus niveles, por tratarse del derecho a alimentación de plataforma constitucional (…)”.

Fundamenta su pretensión en los artículos 2, 3, 19, 22, 27, 23, 25 y 29 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Finalmente, solicitó que “(…) se garantice a las ciudadanas y ciudadanos del Municipio San Francisco el acceso regular, estable y oportuno a los alimentos de calidad y en cantidad suficiente que distribuye ALIMENTOS POLAR COMERCIAL C.A., (…) y en consecuencia [se] declare con lugar el presente AMPARO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN DE LOS HABITANTES DEL MUNICIPIO SAN FRANCISCO DEL ESTADO ZULIA (…)”. (Mayúsculas y negritas de la cita).
II
DE LA SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN
Mediante decisión del 5 de agosto de 2016, el Juzgado Superior Estadal Primero Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, declaró improcedente la acción de amparo interpuesta, en los términos siguientes:
“La Ley del Poder Público Municipal establece, las funciones del Presidente de la Cámara Municipal y los de la cámara misma; pero lo que determina finalmente la competencia de un funcionario público es la Constitución Nacional y la ley, en virtud del principio de la reserva legal que rige toda actuación del Poder Público en los términos del artículo 137 de la Carta Marga (sic), y a ellas debe sujetarse su ejercicio. Así, no es permitido en derecho que mediante actos administrativos o normativos de rango sub-legal se atribuyan competencias, ni que se creen nuevos órganos que supongan duplicación de otros existentes si al mismo tiempo no se suprime o restingue debidamente la competencia de estos (artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública). Los razonamientos expuestos se hacen a propósito de las facultades que el Presidente de la Cámara Municipal del San Francisco del Estado Zulia, le ha atribuido a la Cámara Municipal del Municipio San Francisco e incluso se ha atribuido a él mismo con la interposición del presente amparo constitucional.
Por lo anteriormente expuesto es oportuno para esta Juzgadora hacer mención lo establecido por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal:
(…)
De lo anterior se evidencia que el Municipio por disposición legal cuenta con una figura de representación judicial, la cual atribuye dicha función en la persona del Sindico(sic) Procurador Municipal, quien lo hará por instrucciones del alcalde o del Concejo Municipal, evidenciándose aun mas que este último, solo puede girar instrucciones a quien tiene la cualidad legal de interponer acciones jurisdiccionales.
En segundo lugar debe el Tribunal analizar la actuación del accionante DIRWINGS ARRIETA MONTERO, quien se actúa con el carácter de Presidente de la Cámara Municipal, según nombramiento que consigna adjunto al libelo.
Al respecto debe destacar ésta Juzgadora lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal:
“Artículo 96. Corresponden al Presidente o Presidenta del Concejo Municipal las atribuciones siguientes:
(…)
En tal sentido, del artículo trascrito hace esta Juzgadora las siguientes conclusiones.
a) La Cámara Municipal en cuestión no tiene la legitimidad para representar al Municipio en juicio, en consecuencia, mal podría un integrante del Consejo Municipal incoar acciones en representación de ésta, pues la cualidad recae en la entidad Municipal San Francisco y no en la Cámara Municipal, como se estableció en la presente acción de amparo.
b) La función de la Cámara Municipal no es otra que legislativa en el Municipio al que corresponde el Concejo Municipal integrado por los concejales o concejalas electos o electas en la forma determinada en la Constitución de la República y en la ley respectiva.
c) El acta de sesión especial celebrada el día doce de enero de dos mil dieciséis, en el salón de sesiones del Concejo Municipal de San Francisco, la cual acompaña la presente acción de amparo constitucional, contentiva entre otros puntos, de la elección que recae actualmente en el ciudadano DIRWINGS ARRIETA MONTERO, es decir, de la Presidencia del Consejo Municipal de San Francisco.
La cualidad o legitimatio ad causam es condición especial para el ejercicio del derecho de acción y podemos entenderla siguiendo las enseñanzas del Maestro Luis Loreto, como aquélla “...relación de identidad lógica entre la persona del actor, concretamente considerada, y la persona abstracta a quien la ley concede la acción o la persona contra quien se concede y contra quien se ejercita en tal manera...”. (Ensayos Jurídicos, “Contribución al Estudio de la Excepción de Inadmisibilidad por Falta de Cualidad”, Fundación Roberto Goldschmidt. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1987, p.183. ).
Es decir, la cualidad debe entenderse como la idoneidad de la persona para actuar válidamente en juicio, idoneidad que debe ser suficiente para que el órgano jurisdiccional pueda emitir un pronunciamiento de mérito a favor o en contra; y que en nuestro ordenamiento jurídico puede ser opuesta como defensa de fondo a tenor del artículo 361 del Código de Procedimiento Civil vigente.
La ilegitimidad de la persona que se presente como apoderado o representante del actor, determina la inadmisibilidad de la acción y puede advertirse por el Tribunal aún de oficio en la jurisdicción contenciosa administrativa. Viene determinada por lo siguiente: 1° La falta de postulación en el apoderado, ya sea porque no es abogado (artículo 4 de la Ley de abogado y 166 del Código de Procedimiento Civil) o porque no tiene el libre ejercicio de la profesión (ejemplo: por ser el mandatario o apoderado funcionario público); 2° La ineficacia del poder o relación de representación entre el mandante y el apoderado o representante legal por no llenar el mismo los requisitos legales previstos en la ley (artículo 150, 151 y 152 del Código de Procedimiento Civil) y; 3° La insuficiencia del poder para proponer la demanda (artículo 154 del Código de Procedimiento Civil). Conforme lo dispone el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, para gestionar cualquier asunto en proceso civil y a través de apoderados, resulta indispensable encontrarse facultados estos últimos de mandato o poder, es decir, encontrarse facultado para ejecutar uno o más negocios por cuenta del mandante, quien a su vez le ha encargado de ello (artículo 1.684 del Código Civil). Pero ese mandato debe estar otorgado en forma pública o auténtica por así disponerlo el artículo 151 del Código de Procedimiento Civil, ello es, debe encontrarse revestido de formalidades intrínsecas y extrínsecas que le otorgarán tal forma, tal como ser otorgado ante un funcionario público competente para ello (Registrador, Notario, Juez).
Por otro lado, la norma del artículo 155 ejusdem prevé el supuesto de hecho por medio del cual se otorgue mandato o poder judicial en nombre de otra persona, ya sea ésta natural o jurídica, resultando necesario en éstos casos, llenar los siguientes requisitos para decir que el mismo se encuentra “legalmente otorgado” o lo que es lo mismo, en forma pública o auténtica, a saber: 1.- Enunciar en el poder o en su sustitución, los documentos auténticos, gacetas, libros o registros que acrediten la representación que ejerce; 2.- Exhibir tales documentos al funcionario por ante el cual se otorga el poder o mandato; y 3.- Que el funcionario deje expresa constancia en nota respectiva, de los documentos, gacetas, libros o registros que le han sido exhibidos, con expresión de sus fechas, origen o procedencia y demás datos que concurran a identificarlos, sin adelantar apreciación o interpretación jurídica de los mismos.
(…)
En el ámbito del derecho contencioso administrativo se incluye un elemento adicional y es la competencia otorgada por la Ley. En ese sentido, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República le atribuye la representación al Procurador General del Estado como se determinó antes.
Respecto a la legitimación para obrar en juicio, el autor Arístides Rengel Romberg en su obra Tratado de Derecho Procesal Civil. Volumen II.p.27, señala:
(…)
Por todo lo expuesto queda claro que la parte recurrente carece de la representación o legitimación que se atribuye, verificándose de ésta manera la causal de inadmisibilidad prevista en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y así se declara.
Así las cosas, la competencia para conocer de las acciones en la cual un Municipio sea parte, activa o pasiva corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Concretamente la competencia jurisdiccional recae en éste Juzgado Superior Primero Estatal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia. En tal sentido es menester explanar el novísimo criterio establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia publicada el 07 de agosto de 2.007, Exp. 07-0787, donde se estableció que:
(…)
Ahora bien, según jurisprudencia pacífica de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cuando al momento de la admisión resulte evidente la improcedencia de la pretensión de amparo, esta puede declararse como tal in limine litis, con el fin de evitar la tramitación de un proceso que, de entrada, se sabe que no será estimado, “pues resulta inoficioso y contrario a los principios de celeridad y economía procesal, sustanciar un procedimiento cuyo único resultado final posible es la declaratoria sin lugar” (entre otras, sentencias de 28-11-01, caso Representaciones Piscis S.R.L; y de 17-7-02, caso Edduar Emilio Plaza Álvarez).
En el caso de autos, una vez analizados detalladamente los planteamientos del ciudadano DIRWINGS ARRIETA MONTERO y el carácter con el que actúa, observa el Tribunal que el ciudadano ut supra identificado, carece de legitimidad para intentar la presente acción, por cuanto la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, contempla la figura de Sindico(sic) Procurador Municipal, quien tiene la cualidad de representar y defender al Municipio, pudiendo esté tutelar los derechos presuntamente agraviados de la colectividad del Municipio San Francisco, esgrimidos en la presente acción de amparo.
Toda vez que el juez constitucional pude (sic) declarar in limine litis la improcedencia de un amparo, cuando considere que su admisión y posterior trámite serían inútiles dado los términos en que la misma ha sido planteada, ello así, es por lo que estima esta Juzgadora que la presente acción de amparo constitucional carece de legitimidad y debe necesariamente este Tribunal Superior Primero Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia declarar improcedente in limine, la presente acción de amparo constitucional interpuesta. Así se decide.
Dada la naturaleza de la decisión y el principio de economía procesal, se abstiene el Tribunal de pronunciarse sobre la solicitud de medida cautelar innominada. Así se decide”.

III
DE LA APELACIÓN

En fecha 11 de agosto de 2016, el ciudadano Dirwings Arrieta, actuando en su condición de Presidente del Concejo Municipal del Municipio San Francisco del estado Zulia, parte accionante, asistido por el abogado Carlos Machado del Gallego, ambos identificados ut supra, consignó escrito de apelación, en el cual expuso lo siguiente:

Que la decisión recurrida “(…) carece de la debida, adecuada y legal fundamentación de derecho por cuanto [la] Juzgadora ha aplicado una norma en que no subsume la cualidad con la actúa es[e] funcionario que ejerce cargo de elección popular y que representa NO AL MUNICIPIO (…) SINO A LA POBLACIÓN QUE [LO] ELIGIÓ PARA DEFENDER SUS DERECHOS CONSTITUCIONALES, obligación que [tiene] conferida por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, La (sic) Ley Orgánica de Amparo sobre garantías (sic) y derechos (sic) Constitucionales y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”. (Negritas y mayúsculas de la cita, corchetes agregados).
Que “Dentro del conjunto de garantías que conforman la compleja noción del debido proceso, entendido en su sentido formal, se encuentra el derecho de toda persona a ser juzgada de acuerdo con el procedimiento judicial establecido con anterioridad en la ley, ello en virtud del principio de legalidad de las formas procesales que rige en ordenamientos jurídicos como el venezolano, donde está excluido el principio de libertad de las formas procesales. Tal garantía, atiende al mismo tiempo al principio de seguridad que ha de regir las relaciones jurídicas existentes entre los particulares y entre éstos y el Estado, específicamente, en cuanto a la determinación previa de las vías judiciales que deberán seguirse en aquellos casos en los que surjan conflictos con motivo de dichas relaciones, que deban ser dirimidos en definitiva por los órganos jurisdiccionales competentes”.

Que en el fallo apelado se “(…) ignoro (sic) y procedió a decidir sobre la Ilegitimidad (sic) de [su] actuación en interponer la presente acción de amparo arrogándose alegatos que solo los puede esgrimir las partes en el juicio, por los que [la juzgadora que actuó en primera instancia] se excedió en los límites de su oficio y por tal razón demostró interés en el presente amparo”. (Negritas de la cita, corchetes agregados).

Finalmente indicó que no actúa “(…) como apoderado judicial por cuanto [no es] abogado. [Es] un representante del pueblo del Municipio de San Francisco más no del Municipio como entidad política o Poder Público Municipal. Fu[e] elegido por el voto popular para la defensa de sus derechos intereses. NUNCA H[A] REPRESENTADO NI OSTENTADO, NI LO PRETEND[E], LA REPRESENTACIÓN JUDICIAL DEL MUNICIPIO (…)”. (Mayúsculas de la cita, corchetes agregados).

IV
DE LA COMPETENCIA

Previo al pronunciamiento que resuelva la apelación de autos, debe este Juzgado Nacional delimitar su competencia para conocer el presente asunto.

Al respecto, se aprecia que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 01, del 20 de enero de 2000, (caso: Emery Mata Millán), delimitó el régimen de competencia contenido en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y a tal efecto, estableció que “Corresponde a los Tribunales de Primera Instancia de la materia relacionada o afín con el amparo, el conocimiento de los amparos que se interpongan, distintos a los expresados en los números anteriores, siendo los Superiores de dichos Tribunales quienes conocerán las apelaciones y consultas que emanen de los mismos, de cuyas decisiones no habrá apelación ni consulta”.
Asimismo, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa prevé en su artículo 24 numeral 7, que corresponde a los Juzgados Nacionales conocer de “Las apelaciones de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de las consultas que les correspondan conforme al ordenamiento jurídico”.

En virtud de lo anterior, y en atención a lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, este órgano jurisdiccional observa que la sentencia apelada fue dictada por el Juzgado Superior Estadal Primero de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, razón por la cual se declara COMPETENTE para conocer la apelación interpuesta por la parte actora. Así se decide.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este órgano jurisdiccional emitir pronunciamiento en el presente asunto, el cual fue remitido para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 11 de agosto de 2016, por el ciudadano Dirwings Arrieta, actuando en su condición de Presidente del Concejo Municipal del Municipio San Francisco del estado Zulia, parte accionante, contra la decisión dictada en fecha 5 de agosto de 2016, por el Juzgado Superior Estadal Primero Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, mediante la cual declaró improcedente la acción de amparo constitucional interpuesta contra la sociedad mercantil Alimentos Polar Comercial, C.A.

Ahora bien, previo a cualquier pronunciamiento incidental vinculado al objeto de la controversia planteada en el caso de autos, considera necesario este Juzgado Nacional, en resguardo del derecho constitucional consagrado en el artículo 49 numerales 3 y 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esto es, la garantía de un tribunal competente y el derecho al juez natural, precisar algunos aspectos que delimitan su competencia, y en concreto, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, máxime que dicha institución puede ser revisada aún de oficio en cualquier estado y grado de la causa, en razón de que la competencia constituye un presupuesto de validez para la sentencia que ha de resolver la litis, y que al carecer de aquélla debe imperativamente el órgano jurisdiccional por razones de orden público declararse incompetente.
Así, de la revisión del escrito libelar, observa este Juzgado Nacional que la parte accionante denuncia, esencialmente, la presunta violación del derecho a la alimentación de los habitantes del Municipio San Francisco del estado Zulia, para lo cual señaló, entre otros aspectos, que “(…) la cantidad de alimentos regulados y/o subsidiados, o de la cesta básica distribuidos por ALIMENTOS POLAR COMERCIAL, C.A. (…) han dado un giro en perjuicio de la alimentación de los habitantes del Municipio San Francisco toda vez que ha sido cambiada y mermada notablemente la cantidad de los alimentos regulados (…) con lo que resulta insuficiente cubrir las necesidades de la alimentación (…)”, agregando que “(…) no existe la posibilidad de la población de acceder a tales insumos alimentarios por no disponer de ellos en los mercados y/o por insuficiencia en su distribución, circunstancias estas (sic) derivadas de la conducta violatoria e inconstitucional de que la aquí querellada (…)”. (Negritas de la cita).

Asimismo, indicó el accionante que en razón de la obligación que tiene el Concejo Municipal del Municipio San Francisco del estado Zulia “(…) de encarar el reto que implica garantizar la seguridad alimentaria de la población del Municipio [se] desplegó una serie de políticas públicas y programas (…) con la finalidad de visualizar el diagnóstico sobre la producción y distribución [de alimentos] en el Municipio en aras de garantizar la alimentación (…) de hogares cuyo acceso ha sido imposible a los productos que debe suministrar la aquí querellada”.

En tal sentido, se aprecia que los hechos en base a los cuales ha sido planteada la presente causa, se encuentran relacionados a la materia de control, comercialización y distribución de alimentos en igualdad de condiciones para los habitantes del mencionado municipio, y en beneficio de los cuales - en palabras del actor - se debe realizar y ejecutar actividades tendientes a garantizar el pleno ejercicio y disfrute de los derechos que corresponden a la población, máxime cuando es una obligación del Estado en sus distintos niveles, -entiende este Juzgado Nacional- promover y garantizar la seguridad alimentaria de los ciudadanos, tal como lo preceptúa el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Para este Juzgado Nacional, en las circunstancias de hechos a que se circunscribe la presente demanda, subyace un asunto en materia de interés general representado en el servicio a la comunidad al acceso de bienes y servicios en condiciones de calidad y distribución permanente que inciden en su desarrollo humano y calidad de vida.
Se está en presencia entonces, a través del presente asunto, de una serie de denuncias que se patentizan en la evidente manifestación de contrariedad de la forma en como se estaría desarrollando la distribución y/o asignación de alimentos regulados por parte de Alimentos Polar Comercial, C.A., en el Municipio San Francisco del Estado Zulia, siendo la actividad de producción, comercialización y distribución de alimentos, de inminente interés para el Estado, en virtud de la garantía que se debe otorgar a la seguridad alimentaría, así como al control Estatal respecto a la calidad y cantidad de bienes y servicios a que tienen derecho todas las personas, de conformidad con el artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Con relación a lo anterior, es criterio de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que el tema de la seguridad alimentaria implica que todas las personas sin distinción alguna puedan acceder de manera oportuna y permanente a los alimentos, por el interés social que representan, así los sujetos que detentan el control y la supervisión por parte del Estado, deben velar la disponibilidad suficiente y estable de los alimentos en la producción, comercialización y distribución de los mismos. De allí que, cualquier actividad u omisión que de forma directa o indirecta, total o parcial perturbe una determinada cadena productiva, constituye una cuestión de orden público que debe ser tutelada por los órganos jurisdiccionales, independientemente que provenga de personas naturales o jurídicas de naturaleza pública o privada. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, N° 1444, de fecha 14 de agosto de 2008).

Ahora bien, corresponde determinar si la actividad cuya desmejora en su prestación denunciada en el presente caso, constituye la afectación de un servicio público o una actividad de interés general.

Así, es menester indicar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 4993 del 15 de diciembre de 2005, (caso: Compañía Anónima de Administración y Fomento Eléctrico), advirtió que el derecho que tienen todas las personas a disponer de bienes y servicios de calidad, no supone que toda acción dirigida a procurar la satisfacción de los mismos (servicio público o actividad de interés general) deba ser tramitada como una acción por intereses colectivos o difusos, ya que afirmar lo contrario, conllevaría a admitir la implícita derogatoria de las reglas de procedimiento de los juicios ordinarios en cuanto a su competencia, así como la derogatoria del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (Ratificada en sentencia N° 813 del 6 de junio de 2011, por la misma Sala Constitucional).

A mayor abundamiento, en la decisión N° 4993/2005 a que se hizo referencia supra, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, precisó lo siguiente:

“En tal sentido, se observa que en tales actividades de interés general se advierte una ausencia de una declaración formal de servicio público; pero a pesar de ello, en virtud de que encierran un especial interés público, el Estado se reserva unos poderes de intervención y control que van mucho más allá de la mera autorización inicial, con lo cual, puede señalarse que: (i) son actividades que no se encuentran ni atribuidas, ni asumidas por el Estado, por lo que se trata de actividades fundamentalmente privadas; (ii) constituyen actividades dirigidas al público, es decir, a la masa indeterminada de ciudadanos que se encuentran en la necesidad y en condiciones de reclamarlos; (iii) tales actividades se desarrollan en régimen de autorización y no de concesión, pero sometidas, a todo evento, a un régimen reglamentario muy especial y controlador, propio de un régimen de policía administrativa y; (iv) revisten, no obstante, un interés general muy caracterizado por la colectividad.
Como consecuencia de la existencia del servicio universal, su establecimiento se encuentra condicionado por parte de la Administración a garantizar la continuidad en la prestación del mismo, lo que supone un régimen de salvaguarda del interés general, como así lo representa la corriente moderna del derecho de la regulación entendido, no como el control del sistema y de sus operadores sino en primer lugar, a promover la libre competencia en dicho sector y, en segundo lugar, se limita a proteger los intereses de los usuarios –seguridad, calidad y precio del servicio-, con la finalidad de asegurar a los usuarios la continuidad en su prestación y exigir a los operadores unos estándares de calidad y seguridad en la prestación del servicio.
Así pues, debemos destacar que por servicio de interés general debemos entender aquellos servicios cuya prestación se garantiza para todos los usuarios finales con independencia de su localización geográfica, con una calidad determinada y a un precio asequible, dentro de los cuales los poderes públicos deberán velar por la garantía en la prestación de estos servicios bajo unos estándares mínimos de calidad y seguridad en el desarrollo continuo del mismo y, deberán velar a su vez para que el mercado exista allí donde sea posible. (Vid. ARIÑO ORTÍZ, Gaspar, “Principios de Derecho Público Económico”, Editorial Comares, pp. 631).
En este orden de ideas, debe destacarse que dentro del contencioso de los servicios públicos, habiendo aclarado previamente la actividad susceptible del contencioso administrativo, debe incluirse además de las quejas interpuestas por los particulares contra la Administración o el ente prestador del servicio público o la actividad de interés general por la anormal, deficiente o desigualdad en la prestación de servicio, no constituyen por sí solos las acciones competencias dentro de la jurisdicción contencioso administrativa.
Dentro de estas acciones debe incluirse también las acciones interpuestas contra los particulares por la perturbación o impedimento en la prestación normal del servicio público, ya que la anormal prestación o no prestación del servicio o actividad de interés general afectan de manera refleja a la colectividad usufructuaria de la referida actividad bajo unos estándares mínimos de calidad.
En este sentido, debe destacarse que la legitimación activa de dicho reclamación recae no sólo en poder de la representación de la Defensoría del Pueblo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 281 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que la misma puede recaer en el ente prestador del servicio o la Administración contra los particulares en virtud de sus actuaciones materiales que ocasionen un perjuicio o abstinencia en la prestación del servicio o en otros particulares de la misma colectividad que se vean afectados por las referidas actuaciones ilegales. (Resaltado agregado).

Así pues, la prestación de una actividad de interés general que a su vez encierra un interés público, en virtud de que el Estado se reserva para sí poderes de intervención y control por ser actividades dirigidas a la colectividad, deben considerarse vinculadas al contencioso de los servicios públicos.

En el asunto que ahora ocupa a este Juzgado Nacional, tal como se apreció en líneas anteriores, se está en presencia de una actividad que representa un interés general materializado en la distribución de alimentos de primera necesidad regulados por el Estado, actividad en la cual éste ejerce un control y regulación normativa de rango legal y sublegal a través de sus distintos entes descentralizados y desconcentrados de actividad administrativa, por lo que si bien, no se prevé en la actualidad una regulación legal expresa de servicio público sobre todo lo relativo a la producción, comercialización y distribución de alimentos, en lo que el Estado tiene especial interés, no es menos cierto que de los hechos expuesto por la parte actora en su escrito libelar, se denota la existencia de un reclamo judicial sobre una actividad de interés general por su alegado anormal funcionamiento o desigualdad en la prestación del servicio de distribución de alimentos en el Municipio San Francisco del Estado Zulia.
Con posterioridad a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como antecedente, nuestra legislación en años anteriores, específicamente, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular Contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y Cualquier Otra Conducta que Afecte el Consumo de los Alimentos o Productos Sometidos a Control de Precios, estableció como servicio público todo lo relacionado con la producción, fabricación, importación, acopio, transporte, distribución y comercialización de alimentos o productos sometidos a control de precios, asegurando a través de la regulación y fiscalización de dichas actividades la prestación de aquél en forma continua, regular, eficaz, eficiente e ininterrumpida.
Por lo tanto, al estimar este Juzgado Nacional que, conforme a los hechos expuestos por la parte demandante, se está en presencia de una actividad de interés general en cuya prestación el Estado ejerce un control y supervisión permanente, pues representa un beneficio destinado a la satisfacción de una necesidad de la población, se aprecia que, en la demanda de autos la actividad que el demandante denuncia sea prestada conforme a los intereses de los habitantes del municipio cuyo objeto envuelve la presente acción dentro del campo de los servicios públicos y la garantía de protección judicial se encuentra circunscrita al contencioso administrativo de los servicios públicos, tal como lo preceptúa el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Precisado lo anterior, debe ahora indicarse a que órgano jurisdiccional de los que integran la Jurisdicción Contencioso Administrativa, corresponde el conocimiento del presente asunto, para lo cual se debe partir tanto de lo establecido en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales como de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En tal sentido, en amparo constitucional el criterio fundamental utilizado por la ley especial para determinar la competencia de los órganos jurisdiccionales, es el referido a la afinidad entre la materia legalmente atribuida al conocimiento de los jueces y los derechos y garantías constitucionales denunciados como vulnerados o amenazados de violación, así lo dispone el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, al establecer lo siguiente:

“Son competentes para conocer de la acción de amparo, los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín con la naturaleza del derecho o de la garantía constitucionales violados o amenazados de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrieren el hecho, acto u omisión que motivaren la solicitud de amparo.
En caso de duda, se observarán, en lo pertinente, las normas sobre competencia en razón de la materia.” (Negrillas agregadas).

El citado artículo contempla dos de los tradicionales elementos atributivos de competencia, a saber, la materia y el territorio, con el primer criterio se persigue que la competencia sea atribuida a aquellos jueces cuyos conocimientos en la función que desempeñen estén más relacionados y familiarizados con los derechos constitucionales denunciados como lesionados, dándosele valor a lo previsto en el artículo 49 ordinal 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; y el segundo criterio está referido al Tribunal de Primera Instancia que siendo competente por la materia afín, esté situado en el lugar donde se denunció como violado o amenazado de violación el derecho o garantía constitucional, salvo lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Asimismo, se desprende del artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el grado como elemento distintivo de la competencia en materia de amparo.

En este mismo orden de ideas, mediante la sentencia “Emery Mata Millán” emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 20 de enero de 2000, con ponencia del Magistrado Jesús Cabrera Romero, se reordenó la distribución competencial de la jurisdicción en materia de amparo constitucional en virtud de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999. En dicha sentencia, con relación a la competencia en primera instancia de los demás órganos jurisdiccionales diferentes a la Sala Constitucional, se estableció lo siguiente:

“Por las razones expuestas, esta Sala declara que, la competencia expresada en los artículos 7 y 8 de la ley antes citada, se distribuirá así:
(…omissis…)
3.-Corresponde a los Tribunales de Primera Instancia de la materia relacionada o afín con el amparo, el conocimiento de los amparos que se interpongan, distintos a los expresados en los números anteriores, siendo los Superiores de dichos Tribunales quienes conocerán las apelaciones y consultas que emanen de los mismos, de cuyas decisiones no habrá apelación ni consulta”. (Resaltado agregado)”

Ahora, como los derechos denunciados infringidos son de rango constitucional, cualquier juez, en su condición de garante de la supremacía constitucional podría en principio conocer las violaciones de dichos derechos o garantías constitucionales; pero la frase del citado artículo 7, respecto a que los tribunales competentes para conocer la acción de amparo lo serán los de “…la materia afín con la naturaleza del derecho o la garantía constitucional violado o amenazados de violación…”, lleva a determinar la situación jurídica existente entre el accionante y el presunto agraviante, y su afinidad con la materia que corresponde al Órgano Jurisdiccional ante el cual se debe acudir.

Con relación al carácter de afinidad como elemento atributivo de competencia en materia de amparo constitucional, para el caso de autos el mismo quedó evidenciado cuando en párrafos precedentes se precisó que lo relacionado a la producción, comercialización y distribución de alimentos está inserto dentro una actividad de interés general en la cual el Estado ejercer un control y supervisión como garante de la seguridad alimentaria, quedando dicha actividad sometida a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, siendo ésta la materia afín con los derechos y garantías constitucionales invocados por la parte accionante.

De igual forma, se observa de lo expuesto por la parte accionante en su escrito de amparo que las presuntas violaciones constitucionales denunciadas, devienen con ocasión a deficiente prestación en la distribución de alimentos como actividad prestacional desarrollada por la sociedad mercantil Alimentos Polar Comercial, C.A., la cual se encuentra igualmente comprendida dentro del contencioso administrativo de los servicios públicos.

Otro de los elementos viene determinado por la competencia per gradum, en consecuencia, la instancia llamada a conocer en primera oportunidad toda acción de amparo constitucional, será el tribunal competente en primer grado de la jurisdicción afín con la materia y que esté situado en el lugar donde se denunció como violado o amenazado de violación el derecho o garantía constitucional, salvo lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En tal sentido, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece en su artículo 9 numeral 5, que es competente la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer de los reclamos por la prestación de los servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por los prestadores de los mismos, en tato que en su artículo 26 numeral 1, en el caso de los Juzgados de Municipio de lo Contencioso Administrativo, se determinó entre sus competencias “Las demandas que interpongan los usuarios o usuarias o las organizaciones públicas o privadas que los representen, por la prestación de servicios públicos”.

En este orden, es necesario traer a colación la decisión Nº 1036 del 28 de junio de 2011, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la cual estableció con carácter vinculante el siguiente criterio:

“Al respecto, considera esta Sala que habiendo vencido la vacatio legis de ciento ochenta (180) días establecida en la Disposición Final Única de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para que entrara en vigencia la nueva estructura orgánica señalada en el referido cuerpo normativo, sin embargo a la fecha los mismos aún no han sido creados, por lo que atendiendo a la Disposición Transitoria Sexta de la referida ley, que atribuyó provisionalmente a los Juzgados de Municipio de la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer de las demandas por la prestación de servicios públicos aludida en el cardinal 1 del artículo 26 eiusdem, es a estos últimos a quienes compete conocer en primera instancia de la presente acción de amparo constitucional.
Atribuir la competencia para conocer de las acciones de amparo constitucional por la prestación de servicios públicos a los Juzgados de Municipio con competencia en lo Contencioso Administrativo, es una ratificación del criterio jurisprudencial contenido en la sentencia de esta Sala Constitucional Nº 1659 del 1 de diciembre de 2009, que reinterpretó el criterio establecido en su fallo N° 1700 del 7 de agosto de 2007, en el sentido de que estando atribuida la competencia por ley para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos, la competencia para conocer de los amparos constitucionales le corresponde a dichos órganos jurisdiccionales, quedando en consecuencia la aplicación del referido criterio para aquellos casos en los que no exista una competencia expresa de la ley.
En estricta consonancia con lo antes dicho, encuentra esta Sala que la intención del legislador de atribuir todas las “demandas” derivadas de prestación de servicios públicos (sin distinguir el legislador entre reclamo de prestación de servicios públicos o acción de amparo constitucional), en el cardinal 1 del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a los Juzgados de Municipio con Competencia en lo Contencioso Administrativo, fue la de concentrar esos litigios en los tribunales más cercanos a la ciudadanía, que permitan la solución rápida y acorde con la tutela requerida, el acceso y control de la comunidad, así como descongestionar a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales, quienes, para garantizar la garantía a la doble instancia, sólo conocerán en apelación de las decisiones dictadas en aquellos procesos (artículo 75 eiusdem).
Bajo la perspectiva anterior, esta Sala declara expresamente que el criterio sentado en el presente fallo tendrá aplicación hasta tanto se creen los Juzgados de Municipio en lo Contencioso Administrativo, los cuales una vez entren en funcionamiento asumirán la competencia para conocer en primera instancia de las acciones de amparo constitucional derivadas de la prestación de servicios públicos.

Así pues, tanto de los textos normativos citados que rigen la materia constitucional y contencioso administrativa, así como el criterio de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ha quedado establecido que la competencia ratione materiae y per gradum para conocer tanto de acciones ordinarias como de amparo constitucional por la prestación de un servicio público que pueda ser afectado por cualquier actuación inherente a la materialización de ese servicio público, tal y como ocurre en el presente caso, corresponde a los Juzgados de Municipio de lo Contencioso Administrativo, los cuales si bien no han sido actualmente creados, su régimen de competencia ha sido transferido provisionalmente a los Juzgados de Municipio existentes, como ya lo acotó la Sala Constitucional en su sentencia Nº 1036 del 28 de junio de 2011.
Lo anterior encuentra a su vez estrecha vinculación con la garantía constitucional del juez natural, ya que al ser la competencia materia de orden público, la partes tienen el derecho a que mediante un debido proceso sus pretensiones sean resueltas por el juez determinado por la ley.

En relación a la figura del Juez Natural, cabe traer a colación la Sentencia Nº 1264, de fecha 05 de agosto del 2008, (caso: José Alberto Sánchez Montiel) dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual delimitó lo siguiente:

“(…) En síntesis, la garantía del juez natural puede expresarse diciendo que es la garantía de que la causa sea resuelta por el juez competente o por quien funcionalmente haga sus veces” (Vid. Sentencia N° 520/2000, del 7 de junio, caso: “Mercantil Internacional, C.A.”).

De manera que dicha garantía constitucional involucra dos aspectos, a saber:
1.- El aspecto formal, esto es, que sea un juez con competencia predeterminada en la ley el llamado a decidir sobre el mérito de la causa, pues constituye una máxima del Derecho Procesal que la competencia es un presupuesto de la sentencia y no del proceso, y para ello deben atenderse a los criterios tradicionales de materia, territorio y cuantía que fijan las leyes procesales para su correcta determinación.
2.- El sustancial, que ese juez sea idóneo, independiente e imparcial para que asegure que será justa y conforme a derecho la decisión judicial. Por tanto, se trata de una garantía jurisdiccional, es decir, inherente al ejercicio de la función de administración de justicia (…)”. (Resaltado agregado).

Por otra parte, debe advertir este Juzgado Nacional que en virtud de haberse señalado que los hechos que dieron lugar a las presente acción tiene lugar en el Municipio San Francisco del Estado Zulia, la competencia en razón del territorio corresponde a uno de los juzgados de municipio con competencia en dicha entidad.

En consecuencia, este órgano jurisdiccional a los fines de preservar la garantía constitucional del juez natural, y atendiendo de manera esencial a aquellos elementos que informan el contenido de la presente acción de amparo constitucional, sus fundamentos y la materia en función de cuyo estudio deberá ser resuelta, estima que de conformidad con los artículos 117, 305 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el artículo 26 numeral 1 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la sentencia con carácter vinculante Nº 1036 de fecha 28 de junio de 2011, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la competencia en primera instancia para conocer del caso de autos, corresponde a los actuales juzgados de municipios con competencia provisional en materia contencioso administrativa, específicamente en prestación de servicios públicos, cuya afinidad corresponde a la presente acción de amparo constitucional, y en segunda instancia a uno de los Juzgados Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia.

En consecuencia, debe forzosamente este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declarar la incompetencia del Juzgado Superior Estadal Primero Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, para conocer en primera instancia la presente acción de amparo constitucional; anula la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior; y, se declina la competencia a uno de los Juzgados del Municipio San Francisco de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, a los fines de que se pronuncie sobre la admisibilidad del presente asunto. Así se decide.
VI
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, actuando en sede constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:

PRIMERO: SU COMPETENCIA para conocer y decidir en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto por el ciudadano Dirwings Arrieta, actuando en su condición de Presidente del Concejo Municipal del Municipio San Francisco del estado Zulia, asistido por el abogado Carlos Machado del Gallego, contra la sentencia dictada en fecha 5 de agosto de 2016, por el Juzgado Superior Estadal Primero Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia.

SEGUNDO:. LA INCOMPETENCIA del Juzgado Superior Estadal Primero Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, para conocer en primera instancia la presente acción de amparo constitucional.

TERCERO: Se ANULA la sentencia dictada en fecha 5 de agosto de 2016, por el Juzgado Superior Estadal Primero Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, mediante la cual declaró “improcedente” la acción de amparo constitucional interpuesta.

CUARTO: Se DECLINA LA COMPETENCIA a uno de los Juzgados del Municipio San Francisco de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, a los fines de que se pronuncie sobre la admisibilidad del presente asunto.

Se ORDENA remitir las presentes actuaciones de manera inmediata, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, en Maracaibo, a los _____________ ( ) días del mes de septiembre del año dos mil dieciséis (2016). Años 206º de la Independencia y 157º de la Federación.

LA JUEZA PRESIDENTA,

SINDRA MATA DE BENCOMO
PONENTE
LA JUEZA VICEPRESIDENTA,

MARÍA ELENA CRUZ FARÍA

LA JUEZA NACIONAL,

MARILYN QUIÑÓNEZ BASTIDAS

EL SECRETARIO,

LUIS FEBLES BOGGIO
Exp. Nº VP31-R-2016-001099
SM

En fecha ____________________ ( ) de _________________________ de dos mil dieciséis (2016), siendo la (s) _________________ de la _____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº ______________.

El Secretario

LUIS FEBLES BOGGIO