TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL
En su nombre:
TRIBUNAL TERCERO DE PRIMERA INSTANCIA DE JUICIO DEL CIRCUITO JUDICIAL LABORAL DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL
DEL ESTADO ZULIA
-Actuando en sede Constitucional-

Maracaibo, diecisiete (17) de octubre del dos mil doce (2012)
202º y 153º

ASUNTO: VP01-O-2011-000065

PRESUNTA AGRAVIADA: TERESA DAVILA, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad No. V- 10.447.694, domiciliada en el Municipio Maracaibo del Estado Zulia.
APODERADOS JUDICIALES: GUILLERMO ROMERO y LARRY ROMERO, Abogados inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 158.424 y 46.639, respectivamente.
PRESUNTA AGRAVIANTE: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA.
APODERADOS JUDICIALES: JUAN CARLOS CHACIN, MARIA VILLASMIL, GILDA CARLEO SANCHEZ, DANIELA SUAREZ, SIKIU URDANETA, VERONICA VILLALOBOS, BETSABETH HERNANDEZ, ANA MORAN, PATRICIA CHAVEZ, SARAI GONZALEZ, CARLOS SORÉ y ANA DOMINGUEZ, Abogados inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 28.988, 75.251, 53.665, 117.332, 130.381, 120.293, 126.737, 105.892, 92.679, 98.040, 28.201 y 75.744, respectivamente.
ANTECEDENTES PROCESALES
Se recibió en fecha 09 de junio de 2011 acción de amparo constitucional intentada por la ciudadana presunta agraviada TERESA DAVILA, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de este Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, y distribuida por los medios administrativos de la Distribución de Asuntos, correspondiendo su conocimiento a éste JUZGADO TERCERO DE PRIMERA INSTANCIA DE JUICIO DEL CIRCUITO JUDICIAL LABORAL DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA. En esa misma fecha, el Tribunal ordenó darle entrada conjuntamente con sus anexos.
En fecha 13 de junio de 2011 el Tribunal de conformidad con lo previsto en los artículos 18 y 19 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales ordenó la subsanación de la solicitud de amparo; asimismo, se observó que la solicitud de amparo inicialmente fue suscrita por los ciudadanos ALEXANDER PEÑARANDA, TERESA DAVILA, ONESIMO URDANETA y MARY CASTILLO, y solo firmó la mencionada ciudadana TERESA DAVILA, teniendo en consecuencia éste Tribunal como la única recurrente en amparo a la referida ciudadana.
En fechas 22 de junio de 2011, 19 de julio de 2011 y 20 de enero de 2012, los Alguaciles de éste Circuito Judicial Laboral realizaron exposiciones dejando constancia de la imposibilidad de practicar la notificación personal de la parte presunta agraviada, sobre la mencionada orden de subsanación.
Mediante escrito presentado el 26 de enero de 2012 por la profesional del derecho YUSMARY HERNANDEZ, actuando con el carácter de apoderada judicial de la parte presunta agraviada, procedió a subsanar la solicitud de amparo. Y asimismo, el ciudadano ONESIMO URDANETA, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 5.051.901, asistido por la mencionada profesional del derecho, solicita ADHERIRSE a la presente acción de amparo constitucional, en virtud del principio de economía procesal y unidad del proceso, ya que al momento de la interposición del presente recurso, por motivos ajenos a su voluntad no estuvo presente para la firma del mismo, a pesar de encontrarse encabezando la Providencia Administrativa objeto de la presente acción.
En fecha 07 de febrero de 2012, el Tribunal declaró extemporánea la solicitud de adhesión del ciudadano ONEISMO URDANETA, y asimismo declaró su competencia y la admisión de la presente acción de amparo, ordenando las notificaciones correspondientes. Una vez practicadas las notificaciones correspondientes, el Tribunal procedió a certificar la causa y a fijar la celebración de la Audiencia de Amparo Constitucional para el día 09 de octubre de 2012.
Una vez celebrada la Audiencia Constitucional, el Tribunal pasa a pronunciarse en los siguientes términos:

FUNDAMENTA LA PARTE PRESUNTA AGRAVIADA SU SOLICITUD
EN LOS SIGUIENTES HECHOS

Que comenzó a prestar servicios desde el 01 de marzo del año 2007 para el INSTITUTO MUNICIPAL DEL AMBIENTE (IMA), desempeñando el cargo de Operadora de Barrido hasta que en fecha 08 de julio de 2009, la ciudadana Tatiana Pérez, quien funge como Directora de Personal decide por instrucciones del ALCALDE DANIEL PONNE despedirla injustificadamente de su trabajo, sin haber incurrido en ninguna causal del despido y gozando de la inamovilidad prevista en Decreto Presidencial de Inamovilidad Laboral vigente signado con el Nº 6.603, de fecha 02 de enero de 2009. En virtud de ello acudió a la Inspectoría del Trabajo en Maracaibo Estado Zulia, a solicitar el reenganche y pago de salarios caídos.
Que cumplidos todos los trámites legales la Alcaldía de Maracaibo al momento de dar contestación a la respectiva solicitud, admitió la relación laboral, pero que era por un contrato a tiempo determinado; contrato éste que nunca consignó en el decurso del proceso y que en el supuesto que haya consignado, es contrario a derecho, en contravención con el artículo 77 de la Ley Orgánica del Trabajo. Asimismo, desconoció la inamovilidad alegada y negó el despido, que sencillamente la relación laboral alegada feneció por expiración del tiempo, por la imposibilidad material, legal y presupuestaria para la corporación y para cualquier funcionario adscrito a ella de comprometer o adquirir obligaciones que no estén previstas en el presupuesto fiscal.
Que planteada la controversia correspondía a la Alcaldía de Maracaibo demostrar que la aludida relación laboral terminó, quedando por tanto demostrado en el procedimiento el despido ilegal y contrario a derecho del cual fue victima, lo cual quedó reflejado en la Providencia Administrativa N° 453 de fecha 23 de noviembre de 2009, declarando con lugar la solicitud de reenganche y el reintegro a sus labores habituales de trabajo como promotores sociales e igualmente el pago de los salarios caídos a que diera lugar.
Que en virtud de esta decisión en fecha 26 de noviembre de 2009 el Abogado Fidel Rivero, funcionario adscrito a la Inspectoría del Trabajo de Maracaibo del Estado Zulia, procede a ejecutar voluntariamente la respectiva Providencia Administrativa, quien ese día fue atendido por el consultor legal, a quien se le hizo entrega de todas las notificaciones a los fines de que cumplieran con la decisión de forma voluntaria, situación ésta que nunca ocurrió.
Que dada la actitud rebelde y contraria a derecho de la agraviante el despacho administrativo ordenó la ejecución forzosa en fecha 22 de octubre de 2009, dejando constancia el funcionario del trabajo de su traslado a la sede de la Corporación Alcaldía de Maracaibo, a los fines de ejecutar forzosamente la Providencia Administrativa, alegando la agraviante la imposibilidad material y formal para acatar el auto de ejecución forzosa, basándose erróneamente en que existe la imposibilidad financiera para dar cumplimiento a la ejecución; dejando constancia el funcionado del NO ACATAMIENTO por parte de la Alcaldía de Maracaibo de la decisión administrativa del reenganche forzoso y pago de salarios caídos, mostrando una conducta contumaz y rebelde responde que no va a proceder a reenganche ni a pagar los salarios caídos adeudados, según se desprende del expediente No. 042-2009-01-01504.
Que tal actitud de la patronal agraviante transgrede derechos constitucionales tal como lo establece el artículo 84 en concordancia con los artículos 11 y 24 de a Ley Orgánica del Trabajo, atentando además contra los derechos de alimentación, salud y educación, pues es madre de familia.
Señala además como violados los derechos constitucionales contemplados en los artículos 87, 89, 91 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos al derecho al trabajo.
Que la presente acción busca exclusivamente revertir la lesión causada por la conducta contumaz, grosera y violatoria de los principios y garantías constitucionales por parte del Alcalde del Municipio Maracaibo, al negarse a dar cumplimiento a la decisión de la Inspectoría del Trabajo.
Por lo que finalmente solicita sea declarada Con Lugar la presente Acción de Amparo.
ALEGATOS DE LOS INTERVINIENTES EN LA AUDIENCIA CONSTITUCIONAL ORAL Y PÚBLICA

En fecha nueve (09) de octubre de 2012, se celebró la Audiencia Constitucional Oral y Pública, con las comparencia de las partes intervinientes y del Representante del Ministerio Público, manifestando lo siguiente:
ALEGATOS DE LA PRESUNTA AGRAVIADA

La parte presuntamente agraviada a través de sus apoderados judiciales, ratificó en todas y cada una de sus partes la solicitud de amparo realizando a su vez una síntesis del mismo, y solicitó al Tribunal la declaratoria Con Lugar de la presente acción de amparo, reestableciéndose así los derechos constitucionales violados.

ALEGATOS DE LA REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA PARTE PRESUNTA AGRAVIANTE

La parte presunta agraviante a través de su representante legal en primer lugar alegó como punto previo la Inadmisibilidad de la presente Acción de Amparo Constitucional en razón de la falta de legitimación pasiva de su representada, por cuanto de las actas se desprende que la Providencia Administrativa signada con el No. 453 donde la acción recae sobre el Instituto Municipal del Ambiente y no sobre la Alcaldía de Maracaibo.

Que la Ordenanza Municipal del Instituto Municipal del Ambiente en su artículo 1 establece que el mismo es un Ente Autónomo con Personalidad Jurídica propia e ingresos propios, y que por lo tanto no es la Alcaldía la responsable de dilucidar dichos asuntos. Que el cargo que desempeñó la hoy actora era de Operadora de Barrido Manual tal y como consta en el expediente administrativo de la Inspectoría del Trabajo.

ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Representante del Ministerio Público alegó, que las violaciones denunciadas por la parte presunta agraviada deben ser constatadas con la existencia de una Providencia Administrativa, la cual efectivamente se encuentra en el expediente y donde se ordenó el Reenganche y el Pago de los Salarios Caídos de la ciudadana en cuestión, seguidamente se verifica en el expediente una serie de actuaciones en sede administrativa, una de ellas es el acta de inspección especial donde se dejó constancia del No Acatamiento de la orden administrativa, luego de se ordena la ejecución forzosa y se verifica un informe con propuesta de sanción. Que en todos los actos realizados en sede administrativa se dejó constancia de la desobediencia de la patronal de No acatar la orden de reenganche. Que en relación a los alegatos de la parte presunta agraviante, no se evidencia en las actas procesales que exista alguna medida que pueda suspender los efectos de dicha providencia, y por lo tanto lo misma surte todos sus efectos, siendo procedente la presente acción de amparo, ya que se verifica la violación de forma flagrante de derechos constitucionales; y en relación a la falta de legitimación pasiva consideró que es a la Alcaldía quien debe responder como órgano controlante.

El escrito de Opinión Fiscal sintetizó que ante los argumentos esgrimidos por el accionante, quien denuncia la presunta trasgresión de los derechos constitucionales referidos al derecho al trabajo, al salario y a la estabilidad laboral establecidos en los artículos 87, 89, 91 y 93 de la Carta Magna, se debe verificar la procedencia del presente amparo, y que ciertamente con la emisión por parte del ciudadano Inspector del Trabajo de la Providencia Administrativa No. 453 de fecha 23 de noviembre de 2009, a través de la cual se ordenó el Reenganche y Pago de Salarios Caídos a la ciudadana TERESA DAVILA, y una vez notificada la patronal la misma se negó a acatarla, así como se observa el incumplimiento de la ejecución voluntaria y forzosa, y a través del informe con propuesta de sanción con la consecuente Providencia de Multa No. 0061/11 de fecha 26-04-2011, y de la cual fue notificada la patronal en fecha 04-05-2011. Que de lo anterior, se demuestra la contumacia de la patronal de acatar la orden administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo, situación que configura la trasgresión de los derechos constitucionales denunciados como violados, y cita Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional de fecha 14 de febrero de 2006, con ponencia de la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán. Por lo tanto como conclusión solicita a este Tribunal, declare Con Lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana TERESA DAVILA en contra de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA.
REPLICA Y CONTRA-REPLICA

PARTE AGRAVIADA:

El Representante legal manifestó que el Instituto Municipal del Ambiente sale del seno de la Alcaldía Municipal de Maracaibo, y si bien es cierto que es un Instituto Autónomo su matriz es la Alcaldía. Que en ningún momento la parte agraviante ejerció algún tipo de recurso de nulidad en contra de la Providencia Administrativa, y por lo tanto resulta preeminente tutelar el derecho de su patrocinada, por cuanto dicha acción de amparo resulta a todas luces admisible, y solicita se declare inadmisible la pretensión de la parte agraviante.

PARTE AGRAVIANTE:

La apoderada legal ratificó lo alegado en la presente audiencia, y señala que no ejerció recurso alguno porque no hay nada que recurrir, por cuanto el procedimiento administrativo llevado por ante la Inspectoría del Trabajo se encuentra en perfecto cumplimiento de normas procesales, y siendo la parte reclamada el Instituto Municipal del Ambiente, no correspondiéndose la presente acción de amparo en contra de la Alcaldía de Maracaibo.
MINISTERIO PÚBLICO:

El Fiscal del Ministerio Público insistió en lo alegado en la presente audiencia, y señala que es importante tener en cuenta que si bien el Instituto Municipal del Ambiente (IMA) puede tener una personalidad jurídica conforme a su creación como Instituto Autónomo, no es menos cierto que en la oportunidad de ser notificada la Alcaldía de Maracaibo de la presente acción de amparo, como una manera de trabajar con los organismos que dependen del Municipio, a debido en todo caso la Alcaldía hacer llegar la información a el mencionado Instituto para-municipal sobre la acción de amparo constitucional; y que aún cuando manifiesta los requisitos de inadmisibilidad de la presente acción en relación a esa falta de cualidad, no es menos cierto que se denuncia como infractor de normas constitucionales a la ALCALDÍA DE MARACAIBO, y la misma ha debido trabajar de una manera cohesionada para hacer saber sobre la presente acción, porque en todo caso de no asistir la ALCALDÍA DE MARACAIBO reputara los efectos en el artículo 23 que no es mas que el restablecimiento de la situación jurídica infringida conforme a esos derechos constitucionales denunciados como violados. Que por lo tanto, la acción de amparo resulta admisible en derecho.

PRUEBAS PRESENTADAS POR LAS PARTES

PRUEBAS DE LA PRESUNTA AGRAVIADA:

- Copias certificadas de Expediente Administrativo, junto con Providencia Administrativa signada con el No. 453 de fecha 23 de noviembre de 2009 emitida por la Inspectoría del Trabajo de Maracaibo del Estado Zulia. La misma posee valor probatorio por tratarse de documento público administrativo donde consta la Providencia Administrativa que ordenó el reenganche y pago de salarios caídos. Así se establece.-

PRUEBAS DE LA PRESUNTA AGRAVIANTE:

- Copia Simple de Sentencia de fecha 17-12-2010 emanada del Juzgado Segundo de Primera Instancia de Juicio del Circuito del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Yaracuy, signado con el No. de expediente UP11-O-2010-0000027. En cuanto a dicha documental, éste Tribunal no le otorga valor probatorio en virtud del principio iura novit curia (el Juez conoce el derecho). Así se establece.-

- Copias simples de Ordenanza de Reforma de la Ordenanza de Creación del Instituto Municipal del Ambiente, Gaceta Municipal. En efecto, la misma no fue atacada por la parte contra quien se opuso, y siendo así quien Sentencia le otorga pleno valor probatorio analizando la presente documental en la parte motiva de la siguiente decisión. Así se establece.-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Escuchados como fueron las defensas y argumentos debatidos por las partes en el marco de la Audiencia Constitucional celebrada, se tiene que la parte presunta agraviante alegó la Falta de Cualidad Pasiva para sostener la presente acción de amparo constitucional por cuanto la Providencia Administrativa fue dictada en contra del Instituto Municipal del Ambiente y no en contra de la Alcaldía de Maracaibo, por lo tanto antes de resolver sobre el fondo del presente asunto, es necesario realizar las siguientes consideraciones:

Analizado el expediente administrativo llevado por ante la Inspectoría del Trabajo de Maracaibo del Estado Zulia y valorado ut supra, se observa que dicha solicitud de Reenganche y Pago de Salarios Caídos fue interpuesta en contra del Instituto Municipal del Ambiente (IMA), siendo declarada Con Lugar, ordenando el reenganche con el consecuente pago de salarios caídos; por otro lado la hoy actora interpone acción de amparo constitucional en contra de la Alcaldía de Maracaibo Estado Zulia, en virtud de la declaratoria con lugar de dicha solicitud, alegando que la misma (la Alcaldía) es el ente y órgano encargado de dicho Instituto.

Ahora bien, de las pruebas traídas al proceso por las partes se observa, específicamente de la Ordenanza de Reforma de la Ordenanza de Creación del Instituto Municipal del Ambiente, que el Instituto Municipal del Ambiente (IMA) fue creado mediante Ordenanza Municipal de fecha 16 de agosto de 1999, como un ente autónomo con personería jurídica propia, de la cual se desprende en su artículo No. 1 lo siguiente:

Artículo 1°: Se crea el INSTITUTO MUNICIPAL DEL AMBIENTE DEL MUNICIPIO MARACAIBO, el cual será un ente autónomo con personería jurídica y patrimonio propio, independiente del Fisco Municipal.

Siendo así, es necesario acotar que los Institutos Autónomos son personas jurídicas de derecho público, creadas por el Estado dotadas de personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es cumplir la gestión de un servicio público administrativo, industrial o comercial, creados por ley de conformidad con lo establecido en la Constitución.

Ahora bien, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 consagra en su artículo 142 que “Los institutos autónomos sólo podrán crearse por ley. Tales instituciones, así como los intereses públicos en corporaciones o entidades de cualquier naturaleza, estarán sujetos al control del Estado, en la forma que la ley establezca”.

Esta exigencia constitucional la reafirma el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en Gaceta Oficial Nº 5.890 de fecha 31 de julio de 2008, contemplando en su artículo 96 que “los institutos públicos son personas jurídicas de derecho público de naturaleza fundacional, creadas por ley nacional, estadal u ordenanza municipal, dotadas de patrimonio propio, con las competencias determinadas en estas”.

En este sentido, es necesario señalar que los Servicios Autónomos sin personalidad jurídica constituyen una figura intermedia entre la estructura y el rigor de la Administración Central y la Administración Descentralizada o Indirecta, que foráneamente reciben, en diversos países, la denominación de Administración, Servicios, Fondos, Patrimonios o Haciendas Autónomas, y que tienen una autonomía financiera, sin personalidad jurídica, convertidos en instrumentos para conseguir la flexibilidad en el manejo de fondos.

El Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en Sentencia No. PJ0152011000070 de fecha 24 de mayo de 2011, determinó el criterio en relación a los Servicios Autónomos:

(…) La Ley Orgánica de la Administración Central, aplicable supletoriamente a las Administraciones Públicas Estadales, Municipales y del Distrito Federal, los entes descentralizados funcionalmente y los organismos con régimen especial en lo que la Constitución y sus respectivas leyes no establezcan, en su artículo 65 dispone que el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, mediante Decreto y con la modificación del respectivo Reglamento Orgánico, podrá crear o atribuir el carácter de servicios autónomos sin personalidad jurídica a órganos de los Ministerios, en aquellos casos de prestación de servicios a su cargo que permitan efectivamente la captación de recursos financieros producto de su gestión, suficientes para su funcionamiento y para el logro de sus objetivos, que dependerán jerárquicamente del Ministro correspondiente y se regirán por las normas presupuestarias de los institutos autónomos, previstas en la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.

La Ley Orgánica de Administración Pública (LOAP) de 2001 estableció, en su artículo 92, que la creación de haciendas autónomas es una potestad del máximo jerarca del Poder Central, y por interpretación analógica, de las máximas autoridades ejecutivas de los demás entes territoriales. En efecto, dispone el artículo 92 de la Ley Orgánica de Administración Pública de 2001:

«Artículo 92. Con el propósito de obtener recursos propios producto de su gestión para ser afectados al financiamiento de un servicio público determinado, el Presidente o Presidenta de la República, mediante el reglamento orgánico respectivo, en Consejo de Ministros, podrá crear órganos con carácter de servicios autónomos sin personalidad jurídica, u otorgar tal carácter a órganos ya existentes en los ministerios y en las oficinas nacionales.

Sólo podrá otorgarse el carácter de servicio autónomo sin personalidad jurídica, en aquellos casos de prestación de servicios a cargo del Estado que permitan, efectivamente, la captación de ingresos propios.

Los referidos servicios son órganos que dependerán jerárquicamente del ministro o ministra o del viceministro o viceministra que determine el respectivo reglamento orgánico; o del jefe de la oficina nacional de ser el caso.»

El artículo 93 de la vigente Ley Orgánica de la Administración Pública de 2008, establece la posibilidad de que la Presidenta o Presidente de la República, mediante el reglamento orgánico respectivo, en Consejo de Ministros, podrá crear órganos con carácter de servicios desconcentrados sin personalidad jurídica, u otorgar tal carácter a órganos existentes en los ministerios y en las oficinas nacionales, con el propósito de obtener recursos propios para ser afectados a la prestación de un servicio, precisando que sólo podrá otorgarse el carácter de servicio desconcentrado en aquellos casos de prestación de servicios a cargo del Estado que permitan, efectivamente, la captación de ingresos.

De lo anteriormente expuesto se desprende que los servicios autónomos sin personalidad jurídica, hoy denominados servicios desconcentrados sin personalidad jurídica, son figuras especiales cuya creación corresponde a la máxima autoridad del Poder Ejecutivo Nacional, y por interpretación analógica, a las máximas autoridades del Poder Ejecutivo Estadal y Municipal, insertándose su creación, dentro de la potestad organizativa del Estado y conforme a dicha potestad organizativa, es posible dictar normas internas de funcionamiento a través de las cuales se defina la estructura y repartición de tareas entre sus componentes para lograr una mayor eficiencia en la consecución de sus fines.

Así, pueden configurarse como servicios autónomos sin personalidad jurídica todos aquellos órganos del Estado que deben gozar de independencia frente a las directrices político-gubernamentales, pues en ocasiones, es necesario que el ordenamiento jurídico establezca una auténtica garantía de la independencia de ciertas organizaciones de Derecho público en sus aspectos financieros y contables para garantizar que alcance los fines que le han sido impuestos, y el caso típico son los servicios autónomos sin personalidad jurídica (llamados también patrimonios autónomos sin personalidad jurídica), que han sido calificados como órganos administrativos dotados de autonomía de gestión financiera y presupuestaria para realizar un cometido estatal pero carentes de personalidad jurídica. (…)

(…) De lo anterior se desprende el carácter autónomo e independiente del patrimonio del servicio autónomo sin personalidad jurídica frente al Fisco Nacional, constituyendo entonces, en forma evidente, una excepción al principio de unidad del tesoro, es decir, tienen un patrimonio propio y carecen de personalidad jurídica al integrar la misma persona a que pertenece al órgano superior, sin embargo, cuentan con un conjunto de bienes y recursos afectados especialmente al servicio con contabilidad propia y reglas de administración específicas, teniendo una autonomía financiera en cuanto a que esos órganos tienen unos ingresos distintos de los generales del ente central, se les acuerda una independencia de gestión administrativa y presupuestaria, aun cuando permanecen integrados como un sector a la Administración: sus funciones son las mismas de la Administración y el servicio no es sujeto de derechos y obligaciones ya que no tienen capacidad jurídica.

El término autónomo, con el que se califica a estos servicios, puede originar una conclusión errada o impropia ya que, en realidad, no se llega a romper el vínculo orgánico que los une al ente del cual forman parte y dependen, el cual ejerce sobre ellos un control de tipo jerárquico. Sin embargo no hay duda de que goza, o deben gozar al menos, de autonomía de gestión administrativa, financiera presupuestaria y contable de los fondos que recaudan y sólo en atención a estas características se justificaría su creación.
Seguidamente, una vez verificada la asignación genérica de la potestad organizativa a la máxima autoridad del ente del cual se trate, el artículo 92 eiusdem ( hoy artículo 93), realiza la asignación específica de la facultad de creación de servicios autónomos sin personalidad jurídica. En tal sentido, atribuye al Presidente de la República, la posibilidad de crear los referidos servicios, o incluso la de transformar órganos ya existentes, en patrimonios autónomos.

Dicha disposición, debe extenderse por vía de interpretación analógica, a los Estados y Municipios, quedando facultados los Gobernadores y Alcaldes, para ejercer la potestad de creación de las haciendas autónomas.

De igual forma, el artículo 92 (hoy 93), limita la creación de estos servicios autónomos, permitiéndolos sólo en los casos en que la tarea o servicio a transferir, permita la captación de ingresos propios. Por último, el referido artículo realiza la adscripción automática, u ope legis, al ministro o viceministro que determine el Reglamento Orgánico de creación del fondo autónomo, lo cual nos indica la intención clara del legislador, de adscribir estos servicios, sólo a los órganos tradicionales del Poder Central –bien sea Nacional, Estadal o Municipal-, impidiéndose así la adscripción a entes descentralizados.

Así las cosas, tenemos que en el caso de autos, al ser demandado el Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo este carece de personalidad jurídica propia, correspondiéndole la misma al ente territorial MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA, que ha ejercido su representación en esta causa, a través de sus apoderadas judiciales, quienes han alegado la incompetencia de la jurisdicción laboral para conocer y decidir la causa, entendiendo este Tribunal de Alzada, que la demanda es interpuesta en contra del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, por órgano del Servicio Autónomo para el Suministro de Gas e Infraestructura de Maracaibo (SAGAS), adscrito a la Alcaldía del Municipio Maracaibo, conforme consta del artículo 1 del decreto constitutivo del servicio autónomo.

Ahora bien, una de las principales diferencias entre los Servicios Autónomos explicados en la anterior sentencia, y los Institutos Autónomos, es que los primeros son creados por un decreto (reglamento orgánico) del Presidente de la República en Consejo de Ministros, en cambio, los segundos, esto es, los Institutos Autónomos, necesariamente deben ser creados por Ley, por formar parte, dicha creación, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 142 de la Constitución, de las materias de reserva legal.

En el mismo orden de ideas, José Peña Solís en su libro Manual de Derecho Administrativo Tomo II, 1ra edición (página 557), señala que la mayor diferencia entre los Servicios Autónomos y los Institutos Autónomos, es que “los Servicios Autónomos son órganos, por consiguiente carecen de personalidad jurídica y tanto sus actos como los efectos de los mismos, se imputan a la personalidad jurídica pública de la cual forman parte, esto es, a la República; en cambio, los Institutos Autónomos son entes, por tanto, poseen personalidad jurídica, también de derecho público, y los actos de sus órganos, así como los efectos de los mismos son imputados a dichos Institutos”.

Siendo así, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante Sentencia No. 02751 de fecha 20-11-2001, señaló:

“...En efecto, cabe señalar que, tanto los institutos autónomos como las universidades nacionales cuentan con personalidad jurídica propia, que les permite ser titular de derechos y obligaciones, por lo cual manejan una actuación totalmente distinta de la República. Asimismo, disponen de un patrimonio propio, independientemente del fisco nacional que les permite gozar de autonomía, haciendo posible la dirección de su propia administración.
Estas razones que, naturalmente son de la esencia de las referidas instituciones, aunado al hecho de que su finalidad va dirigida al servicio de la Nación, según lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley de Universidades, hacen posible la asimilación de las universidades a la categoría de los institutos autónomos, a los efectos de considerarlas incluidas dentro de los entes contemplados en el numeral 15, del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En razón de ello, resulta procedente su ubicación dentro del fuero jurisdiccional contencioso administrativo…”

Ahora bien, respecto a la figura de los Institutos Autónomos, la Ley Orgánica de la Administración Pública, como se citó anteriormente, señala que los mismos son personas jurídicas de derecho público de naturaleza fundacional, que pueden ser creadas mediante una ordenanza municipal y que dichos Institutos están dotados de patrimonio propio (que es el caso de autos).

Bajo las anteriores consideraciones, es importante destacar el criterio establecido por el Doctor Arístides Rengel Romberg en su obra Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, Tomo II, Página 27, en la cual afirma que: “…El proceso no debe instaurarse indiferentemente entre cualesquiera sujetos, sino precisamente entre aquellos que se encuentran frente a la relación material o interés jurídico controvertido en la posición subjetiva de legítimos contradictores, por afirmarse titulares activos y pasivos de dicha relación. La regla general en esta materia puede formularse así: La persona que se afirma titular de un interés jurídico propio, tiene legitimación para hacerlo valer en juicio (legitimación activa), y la persona contra quien se afirma la existencia de ese interés, en nombre propio, tiene a su vez legitimación para sostener el juicio (legitimación pasiva)”.

Por consiguiente y tal como se estableció anteriormente, en aquellas actuaciones incoadas contra entes que gozan de personalidad jurídica propia la legitimación pasiva recaerá en dichos órganos, tal como es el caso de los Institutos Autónomos; en tanto, que en aquellas acciones que se ejerzan contra entes que se benefician de la personalidad jurídica de la República, de los estados o de los municipios, por no poseer personería jurídica alguna, la legitimación pasiva recaerá en aquél.

En razón de lo anterior y de los criterios jurisprudenciales citados, se tiene que la ciudadana TERESA DAVILA, laboró como Operadora de Barrido Manual para el Instituto Municipal del Ambiente (IMA) -considerado como una persona jurídica de derecho público dotada de patrimonio propio e independiente, y sus actos así como los efectos de los mismos son imputados a éste- y que el Procedimiento Administrativo objeto de la presente acción fue llevado por ante la Inspectoría del Trabajo de Maracaibo del Estado Zulia en contra del referido Instituto; y constatado el hecho que la presunta agraviada solicita la tutela judicial de derechos constitucionales con el fin que la patronal cumpla con el Reenganche y Pago de Salarios Caídos ordenado en Sede Administrativa, incoando la presente acción de Amparo Constitucional en contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA, ente completamente distinto al Instituto con el que mantuvo la relación de carácter laboral; debiendo la hoy actora ciudadana TERESA DAVILA, demandar o ejercer las acciones necesarias contra el Instituto Municipal del Ambiente (IMA) como ente Autónomo dotado de patrimonio propio e independiente, cuyos actos así como sus efectos son imputados a éste constatándose así la falta de legitimación pasiva para sostener el presente juicio de la parte presunta agraviante ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA. Quede así entendido.-

Siendo así, la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA carece de legitimación pasiva para ser demandado; en consecuencia, éste Tribunal, actuando en sede Constitucional debe declarar como en efecto declara CON LUGAR LA DEFENSA DE FALTA DE CUALIDAD PASIVA opuesta por la parte presunta agraviante ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO ESTADO ZULIA. Así se decide.-

DISPOSITIVO

Por los fundamentos expuestos, este TRIBUNAL TERCERO DE PRIMERA INSTANCIA DE JUICIO DEL TRABAJO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, actuando en sede Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO: CON LUGAR LA FALTA DE CUALIDAD PASIVA opuesta por la parte presunta agraviante ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO ESTADO ZULIA.

SEGUNDO: SIN LUGAR la acción de Amparo Constitucional incoada por la ciudadana TERESA DAVILA, antes identificada, en contra de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO ESTADO ZULIA.

TERCERO: SE EXIME EN COSTAS, a la parte presunta agraviada por no ser temeraria la acción según lo previsto en el artículo 33 de la Ley Orgánica de Amparos Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

CUARTO: SE ORDENA la notificación del SINDICO PROCURADOR DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA, de la presente decisión.

PUBLÍQUESE y REGÍSTRESE. Déjese copia certificada por Secretaría del presente fallo, de conformidad con lo establecido en el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo establecido en el artículo 1.384 del Código Civil y a los fines previstos en los ordinales 3° y 9° del Artículo 72 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del TRIBUNAL TERCERO DE PRIMERA INSTANCIA DE JUICIO DEL TRABAJO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, actuando como Tribunal Constitucional, en Maracaibo a los diecisiete (17) días del mes de octubre del año dos mil doce (2012).- Años: 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

LA JUEZ,

Abg. IVETTE ZABALA SALAZAR

LA SECRETARIA,

Abg. BERTHA LY VICUÑA

En la misma fecha y siendo las dos y diez minutos de la tarde (02:10 p.m.), se dictó y publicó el fallo que antecede.

LA SECRETARIA,

Abg. BERTHA LY VICUÑA