JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA.
Expediente Nº 11.979
MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad (Querella Funcionarial).
PARTE RECURRENTE: La ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 7.790.949, domiciliada en la ciudad y Municipio Maracaibo del Estado Zulia.
REPRESENTANTE JUDICIAL DE LA RECURRENTE: La abogada en ejercicio Idalia Josefina Chávez, titular de la cédula de identidad Nº 3.507.832, inscrito en el Inpreabogado bajo el número 10.572, venezolana, domiciliada en el Municipio Maracaibo del Estado Zulia, mediante poder apud acta que riela en el folio veintitrés (23) del expediente.
PARTE RECURRIDA: El Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), creado según Ley del Seguro Social Obligatorio, publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria el 24 de Julio de 1940, adoptada su actual denominación según decreto Nº 239 publicada en la Gaceta Oficial Nº 21.798 de fecha 06 de Abril de 1946, según se evidencia de documento poder Autenticado otorgado por el referido Instituto que riela en el folio cincuenta y siete (57) del expediente.
ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO: Resolución Nº DGRHAP-RS 1510 de fecha 20 de Abril de 2007, contenida en la notificación Nº DGRHAP-RS 1511 de la misma fecha, mediante la cual se resolvió destituir a la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES del cargo Oficinista III adscrita a la Caja Regional de Occidente, emanada de la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.).
Se da inicio a la presente causa por recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por ante éste Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en fecha 01 de Octubre de 2007, el cual fue recibido y se le dio entrada el mismo día. Posteriormente, en fecha 29 de Abril de 2008 se admitió cuanto ha lugar en derecho ordenándose citar al Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y notificar al Procurador General de la República.
PRETENSIONES DEL RECURRENTE:
Fundamenta la parte recurrente su solicitud en los siguientes hechos:
Que desde hace más de 20 años prestó servicios para el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), específicamente en la Caja Regional de Occidente, desempeñando el cargo de oficinista en el departamento de pensiones y cumpliendo funciones inherentes al cargo recibió una llamada telefónica del Banco Provincial para confirmar la veracidad de una autorización de cobro de pensión, verificando en efecto los sellos y las firmas, no obstante, no lo consultó con el libro de control del departamento de pensiones, por cuanto el libro no estaba en su oficina porque para ese momento se estaba actualizando en el área de autorización y una vez devuelto el libro al Departamento un compañero de trabajo llamado Edinson Ramírez entró a la oficina y observó la autorización manifestándole que la autorización no estaba relacionada con ese nombre de asegurado, por consiguiente de inmediato llamó al Banco para que suspendieran la cancelación, respondiéndole que ya se había cancelado, ante lo cual fue inmediatamente a notificarle al Jefe de la Caja Regional sobre lo sucedido e inmediatamente se notificó a las autoridades policiales quienes capturaron al sujeto con el dinero producto de la estafa.
Que los hechos antes narrados dieron origen a un procedimiento administrativo en su contra el cual fue decidido mediante Resolución Nº DGRHAP-PS-Nº 1510, mediante la cual se decidió destituirla del cargo Oficinista III, adscrito a la Caja Regional de Occidente por estar subsumida su conducta funcionarial en la causal Nº 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con lo establecido en los numerales 2 y 11 del artículo 33 ejusdem.
Al respecto ratificó los hechos antes narrados, y consideró que no fueron analizadas por el Consejo Directivo en el acto destitutorio, ni en el expediente administrativo una serie de circunstancias atenuantes, lo que según su criterio comporta por vía de consecuencia la violación del artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos referente al principio de exhaustividad.
Así mismo denunció que se violó el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de que consideró que no hubo proporcionalidad ni análisis de los diferentes mandatos de tipificación contenidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto el Consejo Directivo en vez de aplicar el numeral 1 del artículo 83 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, aplicó una sanción más gravosa y que no encuadra en los hechos; en tal sentido consideró que el fundamento de la Resolución Impugnada violó el principio de proporcionalidad por cuanto el Consejo Directivo del I.V.S.S. no adecuó sus potestades de actuación ablatoria a tal principio.
Por los fundamentos antes expuestos y por no estar de acuerdo con la Resolución Nº DGRHAP-RS-Nº 1510 de fecha 20 de Abril de 2007, emanada Consejo Directivo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) solicitó al Tribunal decrete la nulidad de la referida Resolución y que se reincorpore al cargo que venía ejerciendo u otro de semejante calificación y remuneración con el correspondiente pago de los salarios caídos.
DE LAS PRUEBAS:
En fecha 25 de Marzo de 2009, día y hora pautados para la realización de la audiencia preliminar, la misma se llevó a efecto dejándose constancia de la comparecencia de la parte recurrente y la incomparecencia de la parte recurrida y en virtud de no haber conciliación entre las partes se ordenó la continuación del procedimiento, quedando abierta la causa a pruebas, observándose de las actas procesales que ninguna de las partes consignó escrito de promoción de pruebas.
No obstante el Tribunal, en virtud del Principio de Adquisición Procesal se encuentra forzado a valorar la documental consignada por la parte recurrente junto con el escrito de querella, y lo hace de la siguiente manera:
1) Original de notificación Nº DGRHAP-RS Nº 1511 de fecha 20 de Abril de 2007 suscrita por los miembros de la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), dirigida a la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES y la cual se encuentra firmada de recibido a nombre de la referida ciudadana en fecha 06 de Julio de 2007, la cual contiene la copia de la de la Resolución Nº DGRHAP-RS-Nº 1510 mediante la cual se resuelve la destitución de la mencionada ciudadana del cargo Oficinista III correspondiente al cargo Nº 00-01110, adscrita a la Caja Regional de Occidente, fundamentada en la causal de destitución Nº 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
El instrumento identificado en el particulares 1), constituye un documento administrativo, el cual se tienen como documento reconocido y da fe entre las partes del hecho material y de las declaraciones en ellas contenidas; en consecuencia a tenor de lo establecido en los artículos 1.357 y 1.359 del Código Civil, el Tribunal les reconoce pleno valor y la eficacia probatoria. Así se decide.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR:
Estando en la oportunidad para dictar sentencia en la presente causa, el Tribunal procede a pronunciarse al fondo previo las siguientes consideraciones:
Se observa de las actas procesales, específicamente de la notificación de la Resolución Nº DGRHAP-RS- Nº 1511 de fecha 20 de Abril de 2007, la cual contiene el texto integro de la decisión de destitución de la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES, del cargo Oficinista III, adscrita a la Caja Regional de Occidente, y que rielan en los folios seis (6) al nueve (9) de las actas procesales, que la referida ciudadana fue destituida por la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) por estar su conducta funcionarial subsumida en la causal de destitución establecida en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con el artículo 33, numerales 2 y 11 ejusdem, al convalidar a una Entidad Bancaria una autorización de cobro de una pensión, la cual se determinó posteriormente que era falsa, con supuesta inobservancia de las normas para la verificación de las autorizaciones, como es confrontar con el Libro de Registro y veracidad de estas.
Dada la situación anterior, la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLEZ sintió vulnerados sus derechos funcionariales y recurrió de nulidad por ante este Tribunal la decisión de destitución mencionada ut supra, y en tal sentido alegó que la referida Resolución es violatoria del artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, referente al Principio de Exhaustividad y del artículo 12 ejusdem, en virtud de considerar que la Administración Pública no fue proporcional con la decisión tomada, sin analizar los demás tipos y causales de sanción administrativas contenidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública, aplicando la sanción más gravosa, considerando que la Administración Publica debió adecuar sus potestades de actuación ablatoria al referido Principio de Proporcionalidad; tomando en cuenta que los hechos por los que fue destituida se realizaron cumpliendo funciones inherentes al cargo y que existen una serie de atenuantes.
Vista la situación planteada se observa a priori que la Administración Pública no consignó el expediente administrativo que justificara y permitiera verificar al Tribunal la justa y legal aplicación de la sanción administrativa de destitución.
En este estado se hace imperioso hacer referencia al artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública el cual establece que una vez admitida la querella el Tribunal solicitará la remisión del expediente administrativo, a fin de constatar el cabal cumplimiento del procedimiento seguido, requerimiento efectuado mediante auto de admisión de la querella.
En este orden de ideas, conforme a la norma legal transcrita supra, la Administración Pública tiene la carga procesal de enviar al Tribunal de la causa el expediente administrativo en el cual consten las actuaciones previas al acto administrativo decisorio, ya que el mismo configura la actuación global cumplida en sede administrativa para justificar la decisión final, así como evidenciar el cumplimiento del procedimiento legalmente establecido para el caso concreto.
Así mismo, y siendo que el expediente administrativo constituye un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia y una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio, así lo ha dejado sentado la Sala Político Administrativa cuando estableció:
“… sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.” (Sentencia No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002)
Lo transcrito es así, porque el proceso seguido ante la jurisdicción contencioso-administrativa integra en su desarrollo, como título fundamental, la remisión del expediente administrativo, lo cual implica una incorporación en bloque al proceso de todos los elementos vertidos a lo largo del procedimiento administrativo, de suerte que el órgano jurisdiccional ha de tomar en consideración todos los datos que figuren en el expediente.
El criterio apuntado se compadece perfectamente con el principio procesal de “facilidad de la prueba”, que implica que en determinados casos le corresponderá aportar una prueba a la parte a la cual se le hace más fácil incorporarla al proceso.
No está de más apuntar, que la obligación de remisión del expediente administrativo por parte de la Administración, se refiere al deber de enviar una copia certificada de todo el expediente administrativo, puesto que el original siempre deberá quedar en poder del órgano remitente.
De lo anteriormente expuesto, se hace necesario acotar que si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no establece definición alguna de “expediente administrativo”, si regula esta figura pudiendo resaltarse entre esta regulación de la manera siguiente:
“Artículo 31: De cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y de la decisión respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos.
Artículo 32: Los documentos y expedientes administrativos deberán ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales características. El administrado podrá adjuntar, en todo caso, al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaración del asunto.
Artículo 34: En el despacho de todos los asuntos se respetará rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. Sólo por razones de interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la oficina podrá modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.
La administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos más idóneos.
Artículo 51: Iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que de lugar el asunto.
De las comunicaciones entre las distintas autoridades, así como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexara copia al expediente”. (Negrillas del Tribunal)
Por lo antes transcrito se observa que el expediente administrativo puede definirse como la materialización formal del procedimiento, ya que en el deben encontrarse todas la actuaciones realizadas dentro del procedimiento administrativo, a fin de garantizar el derecho al debido proceso en sede administrativa, tal y como lo estable el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual es de vital importancia ya que del orden, exactitud, coherencia y secuencia del expediente, dependerá la fuerza probatoria que se desprende del conjunto de actas que integran el mismo, siendo el instrumento idóneo para constatar la legitimidad y legalidad de las actuaciones administrativas.
Dejando sentado lo anterior, la tardanza o negativa en el envió y presentación del expediente administrativo requerido por el Órgano Jurisdiccional obra forzosamente en contra de la administración una presunción favorable a la pretensión jurídica incoada por el querellante.
En el caso de autos, aún cuando el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) fue debidamente notificado de la admisión de la presente querella, así como del requerimiento de los antecedentes administrativos correspondientes al caso, puede observase que no consignó el debido expediente administrativo, constatándose en las actas consignadas la falta del procedimiento que se siguió para llegar a la Resolución y notificación de destitución de la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES, y si el acto de destitución había sido dictado conforme a derecho.
Así mismo es importante hacer referencia al artículo 25 de la Constitución Bolivariana de la República el cual establece:
Artículo 25. Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores.
En consecuencia, al no aportar la Administración Pública los elementos de hecho y de derecho, que permiten hacer el análisis correspondiente, para determinar la naturaleza y calificación del cargo desempeñado y a la inexistencia del completo expediente administrativo en las actas procesales se establece una presunción favorable a la pretensión del querellante y por ende, un carácter negativo sobre la validez de la actuación administrativa, en virtud de que el acto administrativo de destitución impugnado carece de apoyo documental que permita establecer la legalidad del mismo y una prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, por lo que se declara la nulidad absoluta del acto administrativo de destitución de la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES, signado con el numero Nº DGRHAP-RS Nº1510 de fecha 20 de Abril de 2007, contenido en la notificación NºDGRHAP-RS-Nº1511 de la misma fecha, suscrita por la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), de conformidad con lo establecido en artículo 19 numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
En base a las consideraciones anteriormente expuestas, esta Juzgadora en virtud del principio de la Economía Procesal se abstiene de pronunciarse sobre los demás alegatos esbozados por el accionante respecto a la violación del derecho a la defensa. Así se decide.
En virtud de los planteamientos precedentemente expuestos, se ordena la inmediata reincorporación de la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES al cargo de Oficinista III Nº 00-01110, adscrita a la Caja Regional de Occidente ubicada en el Municipio Maracaibo del Estado Zulia o a otro cargo con igual remuneración y jerarquía. Así se decide.
A título de indemnización, se ordena cancelar a la recurrente las sumas de dinero que haya dejado de percibir por prestaciones socioeconómicas y salario integral, excepto aquellas que como las vacaciones y cesta ticket requieren de la prestación efectiva del servicio. Dicha indemnización deberá ser calculada por medio de una experticia complementaria del fallo desde la fecha en que fue destituida del cargo, hasta la fecha en la que se acuerde el cumplimiento voluntario de la presente sentencia, en la medida en que se haya aumentado la remuneración del cargo o de similar jerarquía. Así se decide.
A los efectos de la indemnización anterior, se ordena practicar una experticia complementaria del fallo conforme pauta el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, estableciendo que la misma tome en cuenta los salarios devengados por el recurrente aumentados en la misma forma que haya aumentado el cargo que ocupaba, tomando en cuenta la escala de sueldos que para dicho cargo tenga establecida Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.). Así se decide.
DISPOSITIVO:
Por los fundamentos expuestos, éste Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la querella funcionarial de nulidad de acto administrativo intentada por la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES, asistida por el abogado Vicente Padrón, en contra del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y en consecuencia se establece:
Primero: Se declara la nulidad del acto administrativo que resolvió la destitución de la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES, del cargo Oficinista III, adscrita a la Caja Regional e Occidente, signada con el número DGRHAP-RS-Nº 1510 de fecha 20 de Abril de 2007, contenida en la notificación Nº DGRHAP-RS Nº 1511 de la misma fecha, suscrita por la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.).
Segundo: A título de indemnización, se ordena al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) el pago de todos los salarios caídos y demás derechos remunerativos adeudados a la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES desde que fue resuelta la sanción de destitución (20/04/2007) hasta la fecha en que se acuerde el cumplimiento voluntario de ésta decisión, excepto aquellos conceptos que requieren de la prestación personal del servicio.
Tercero: A los efectos de la indemnización anterior, se ordena practicar una experticia complementaria del fallo, conforme pauta el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, estableciendo que la misma tome en cuenta los salarios devengados por el recurrente, aumentados en la misma forma que haya aumentado el cargo que ocupaba en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) u otro de similar jerarquía, tomando en cuenta la escala de sueldos que para dicho cargo tenga establecida la División de Recursos Humanos del referido Instituto Autónomo.
Cuarto: Se ordena la reincorporación de la querellante al cargo de Oficinista III Nº 00-01110, adscrita a la Caja Regional de Occidente o en otro de igual jerarquía y remuneración.
No hay condenatoria en costas por gozar el Instituto Autónomo accionado del privilegio procesal establecido en el artículo 98 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en concordancia con el artículo 76 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE Y NOTIFÍQUESE. Déjese copia certificada por Secretaría del presente fallo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo establecido en el artículo 1.384 del Código Civil y a los fines legales previstos en los ordinales 3° y 9° del artículo 72 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, en Maracaibo, a los veintiocho (28) días del mes de Septiembre de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.
LA JUEZA,
DRA. GLORIA URDANETA DE MONTANARI.
LA SECRETARIA,
ABOG. DAYANA PERDOMO SIERRA.
En la misma fecha y siendo las tres de la tarde (3:00 p.m.) se publicó el anterior fallo con el Nº 78.
LA SECRETARIA,
ABOG. DAYANA PERDOMO SIERRA.
GUM/DPS.
EXP: 11.979
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